行政訴訟目的要論

在行政法理論和實(shí)務(wù)界，行政訴訟目的問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間受到忽視。同刑事訴訟、民事訴訟相比，我國(guó)行政訴訟制度建立較晚，理論研究基本拘泥于制度的“政策圖解”，或曰“為解決司法實(shí)踐中的具體問(wèn)題而研究”，缺乏應(yīng)有的理論境界。在片面強(qiáng)調(diào)法學(xué)研究的實(shí)際功用的功利主義視角下，由于目的論很難為司法實(shí)踐提供直接而具體的指導(dǎo)，往往被視為一種不切實(shí)際的“空論”。因此，有必要闡明行政訴訟目的論的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。首先，正確的目的論可以培植或彰顯一種“民告官”的正當(dāng)性理念。中國(guó)有著數(shù)千年的“官本位”的意識(shí)形態(tài)傳統(tǒng)，要在這樣的土壤里移植一種“民可以告官，民能告倒官”的行政訴訟制度，更需要培植和彰顯關(guān)于該制度是合法正當(dāng)?shù)睦砟�。行政訴訟目的正是用來(lái)解決行政訴訟制度建構(gòu)帶給廣大民眾的困惑的。其次，目的論直接影響行政訴訟制度的設(shè)計(jì)和解釋。目的論起著設(shè)計(jì)行政訴訟制度總體思路的作用，同時(shí)可以解釋一國(guó)的行政訴訟制度為什么是這樣而不是那樣。具體而言，不同的行政訴訟目的就會(huì)導(dǎo)致不同的行政訴訟審理原則、不同的受案范圍、不同的案件管轄規(guī)定、不同的訴訟程序設(shè)置、不同的當(dāng)事人制度、不同的訴訟模式和判決方式，等等。正是在這個(gè)意義上，目的論在行政訴訟實(shí)踐中具有不可替代的作用和價(jià)值。

　　一、行政訴訟及其目的：在應(yīng)然與實(shí)然之間

　　（一）行政訴訟目的之學(xué)理分析

　　任何法律的制定和頒布都是基于一定的目的，所有的法律條文都是為了實(shí)現(xiàn)這個(gè)目的而展開(kāi)，耶林說(shuō)：“目的是全部法律的創(chuàng)造者，每條法律規(guī)則的產(chǎn)生都源于一種目的，即一種事實(shí)上的動(dòng)機(jī)�！�1正確理解行政訴訟的目的，是把握行政訴訟的本質(zhì)，保證行政訴訟制度順利發(fā)展的重大問(wèn)題。

　　行政訴訟目的作為國(guó)家立法機(jī)構(gòu)在行政訴訟法中直接或間接確立的行政訴訟活動(dòng)的理想結(jié)果，是經(jīng)過(guò)立法者主觀選擇和判斷之后所確立的基本法律準(zhǔn)則。立法者在確立行政訴訟目的時(shí)可能會(huì)考慮一系列具體因素，如人們的法律意識(shí)、憲政和法治進(jìn)程、國(guó)家的政治體制和社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)的文化傳統(tǒng)等等，立法者經(jīng)過(guò)全面的衡量，將行政訴訟目的確立或體現(xiàn)于一定的法典之中。不同國(guó)家和社會(huì)可能在價(jià)值取向上有不同的原則和側(cè)重，從而形成不同的行政訴訟目的模式；因此，行政訴訟目的不是普適的，我們談的是中國(guó)式的。

　　行政訴訟目的方面的研究，我國(guó)理論界討論較少，很多學(xué)者直接從民事訴訟法學(xué)界關(guān)于目的的研究中“拿來(lái)主義”，較為獨(dú)立的觀點(diǎn)可以概括為以下幾種：2

　　1、保護(hù)說(shuō)。認(rèn)為行政訴訟的目的且它唯一的目的是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，離開(kāi)保護(hù)公民法人和其他組織的合法權(quán)益就不會(huì)有行政訴訟。

　　2、監(jiān)督說(shuō)。認(rèn)為行政訴訟的目的是監(jiān)督，保護(hù)是監(jiān)督的自然結(jié)果。權(quán)力分立和人民主權(quán)的憲政基礎(chǔ)決定了行政訴訟的目的是司法權(quán)監(jiān)督和制約行政權(quán)，為實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)也須對(duì)行政機(jī)關(guān)依法行政進(jìn)行監(jiān)督；賦予公民行政訴訟訴權(quán)的目的在于啟動(dòng)訴訟程序，以達(dá)監(jiān)督的目的。保護(hù)不是行政訴訟的特殊目的，任何法律都具保護(hù)目的，監(jiān)督才能體現(xiàn)行政訴訟目的的特殊性；從立法過(guò)程及立法內(nèi)容看，表明目的不是保護(hù)而是監(jiān)督。

　　3、雙重目的說(shuō)。認(rèn)為行政訴訟目的不僅在于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，而且還包括保障行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，并認(rèn)為保護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益和保障行政機(jī)關(guān)依法行使權(quán)力不是對(duì)立而是統(tǒng)一的，二者不可偏廢。

　　4、三重目的說(shuō)。認(rèn)為行政訴訟的直接目的是為了保障人民法院正確、及時(shí)地審查行政案件；通過(guò)審理行政案件，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，保護(hù)公民和組織的合法權(quán)益。該觀點(diǎn)依據(jù)就是行政訴訟法第一條規(guī)定。

　　5、依法行政說(shuō)。認(rèn)為行政訴訟目的應(yīng)當(dāng)是制度的設(shè)計(jì)者和利用者共同的目的，將目的概括為依法行政，既體現(xiàn)了立法者的意圖，又符合了利用者的需要。立法者眼里，秩序是首要的基本價(jià)值，依法行政才能實(shí)現(xiàn)行政秩序；在法院的立場(chǎng)，司法審查的根本目的在于保障和督促行政機(jī)關(guān)依法行政；在當(dāng)事人角度，行政機(jī)關(guān)依法行政才能保障自身利益安全，從而實(shí)現(xiàn)利益。3

　　此外，還有所謂的糾紛解決說(shuō)、程序保障說(shuō)和多重目的說(shuō)等等，要么是照搬照抄民事訴訟目的的相關(guān)學(xué)說(shuō)，要么是將行政訴訟目的混同于行政訴訟參與各方的訴訟目標(biāo)，在此不一一贅述。我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者在行政訴訟目的方面也作了卓有成效的探討，主要提出了三種理論：一、權(quán)利保護(hù)說(shuō)，此說(shuō)認(rèn)為行政行為違法侵害人民利益時(shí)，“行政訴訟乃一種謀求立法與行政協(xié)調(diào)的權(quán)利保護(hù)制度”；二、法規(guī)維持說(shuō)，此說(shuō)認(rèn)為“以促使法規(guī)正當(dāng)適用及維護(hù)法律尊嚴(yán)，為行政訴訟之主要目標(biāo)”，至于個(gè)人權(quán)利的保護(hù)乃其附帶的結(jié)果；三、折衷說(shuō)，此說(shuō)認(rèn)為維持法規(guī)尊嚴(yán)是保障人民權(quán)利的“手段”，保障人民權(quán)利是維護(hù)法規(guī)尊嚴(yán)的“目的”，手段與目的均不能偏廢，才能達(dá)至行政訴訟的宗旨。4

　　這些理論可謂確立我國(guó)行政訴訟目的的很好借鏡，當(dāng)然立足我國(guó)行政訴訟制度運(yùn)作的實(shí)踐和大環(huán)境仍是首要的。我們認(rèn)為，行政訴訟的目的須是行政訴訟特有的目的，不同于刑事訴訟、民事訴訟、行政程序等目的；行政訴訟目的的認(rèn)定建立在利益衡量的基礎(chǔ)上，須從立法的背景和動(dòng)因中考察，也須考慮到當(dāng)前的時(shí)代要求。

　�。ǘ�）行政訴訟的唯一目的：保護(hù)相對(duì)方合法權(quán)益

　　關(guān)于中國(guó)行政訴訟的目的，一直存在爭(zhēng)論，莫衷一是。在行政訴訟法制定前，有學(xué)者提出：“過(guò)去我們?cè)��?jīng)頒布過(guò)一些關(guān)于保障公民合法權(quán)益的具體行政法規(guī)，但極不完備，以致在實(shí)際生活中常常出現(xiàn)投告無(wú)門(mén)，或者由于管理機(jī)關(guān)的職責(zé)不清，互相推諉，而使公民的控告、申訴長(zhǎng)期不得解決，他們的合法權(quán)益得不到切實(shí)的保障�！�5這是從保護(hù)公民合法權(quán)益的角度提出建立和完善行政訴訟救濟(jì)制度的。還有學(xué)者分析了當(dāng)時(shí)立法的實(shí)際情況，“關(guān)于行政訴訟法的立法目的，立法過(guò)程中主要有兩種傾向性意見(jiàn)：第一種意見(jiàn)認(rèn)為，行政訴訟法的立法目的主要是監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益免受行政機(jī)關(guān)違法行為的侵犯，為受到違法行政行為侵犯的相對(duì)人提供法律救濟(jì)，第二種意見(jiàn)認(rèn)為，行政訴訟法的立法目的主要是解決行政爭(zhēng)議，維護(hù)行政管理，保護(hù)行政機(jī)關(guān)依法和有效行政�！�最后立法者主要采用了第一種意見(jiàn)，但也吸收了第二種意見(jiàn)的合理部分�！�6行政訴訟法第1條表達(dá)了上述立法目的，可以說(shuō)立法采取了雙重目的說(shuō)。

　　從立法背景和立法意圖分析來(lái)看，關(guān)于行政訴訟目的的分歧主要集中在行政訴訟的目的究竟是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，還是同時(shí)具有維護(hù)行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)的目的。我國(guó)行政訴訟法第1條規(guī)定：“為保證人民法院正確、及時(shí)審理行政案件，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)，根據(jù)憲法制定本法�！睆脑摋l規(guī)定字面意義上看，“保證人民法院正確、及時(shí)審查行政案件”就是實(shí)現(xiàn)“保護(hù)公民、法人和其他組織和合法權(quán)益，維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”這一目的的手段和途徑。很顯然，“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”在目的中居于主要地位（如果不是唯一的話(huà)）。如果將“維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使行政職權(quán)”解釋為“保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”的結(jié)果在語(yǔ)義詮釋學(xué)

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