選舉程序改革調(diào)研報(bào)告

一、改革的源動(dòng)力：來自百姓的呼聲

　　任何一項(xiàng)改革，歸根結(jié)底必須來自群眾的要求，得到群眾的支持并積極參與，沒有群眾的要求、支持和積極參與，再偉大的改革都注定要失敗。選舉程序改革亦然。

　　當(dāng)前我國選舉制度存在的問題，主要有三個(gè)方面：一是，缺乏公正性評(píng)價(jià)機(jī)制。二是，缺乏競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制。三是，監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制不完善。

　　選舉程序改革勢(shì)在必行，改革的總體要求是加強(qiáng)選舉的公開性、競(jìng)爭(zhēng)性，完善監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制。但任何改革都必須在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上進(jìn)行，在現(xiàn)實(shí)與夢(mèng)想、必要與可能之間尋找平衡。因此，本文所提改革建言也許并不新穎，讀來并不愜意，但卻是應(yīng)當(dāng)做又是可以做的。

　　二、夯實(shí)民主的基礎(chǔ)：強(qiáng)化代表選舉的民主性和公正性

　　發(fā)展民主，加強(qiáng)民主政治建設(shè)，首先必須改革和完善人大代表選舉程序，從程序上保障人民當(dāng)家作主權(quán)利。

　　（一）增強(qiáng)選舉機(jī)構(gòu)的公信力

　　選舉是發(fā)現(xiàn)民意、集中民意的過程，是一項(xiàng)涉及面廣、政治性、法律性、程序性很強(qiáng)的工作，必須精心組織，才能使選舉工作順利進(jìn)行，取得予預(yù)期目的。目前，存在的主要問題是選舉機(jī)構(gòu)民主性、公開性不夠，造成群眾許多誤解，使一些群眾對(duì)選舉的公正性產(chǎn)生不信任感。

　　因此，要提高群眾對(duì)選舉機(jī)構(gòu)的認(rèn)同性，第一，必須增強(qiáng)選舉機(jī)構(gòu)的民主性，擴(kuò)大選舉機(jī)構(gòu)的群眾基礎(chǔ)。第二，選舉機(jī)構(gòu)必須在各候選人中保持中立，自己不能作自己的法官。第三，增加選舉組織工作的透明度，接受群眾監(jiān)督。

　�。ǘ�）減少代表名額，實(shí)行按人口平等分配

　　代表名額問題，包括兩個(gè)方面：一是各級(jí)人大代表的數(shù)量，一是各級(jí)人大名額的分配。

　　1、關(guān)于人大代表名額

　　從總體看，現(xiàn)在全國和地方各級(jí)人大代表名額偏多，不便討論決定問題，會(huì)議效率不高，閉會(huì)期間代表活動(dòng)也難開展。無法充分發(fā)揮作用；如果經(jīng)常開展活動(dòng)，又使基層難以承受。

　　解決這個(gè)兩難困境的根本出路，必須大力減少代表數(shù)量�？偟木�神應(yīng)當(dāng)是：第一，各級(jí)人大代表名額應(yīng)當(dāng)有所不同，上級(jí)人大代表名額應(yīng)當(dāng)比下級(jí)人大代表名額多些，下級(jí)應(yīng)當(dāng)比上級(jí)少些；第二，同級(jí)人大之間代表名額應(yīng)當(dāng)大體差不多，不管人口多少，由于要討論決定的事項(xiàng)差不多，因此代表名額不應(yīng)相差太多；第三，人口多的地方代表名額應(yīng)當(dāng)適當(dāng)多些；第四，使各個(gè)地區(qū)、各個(gè)民族都能有適當(dāng)代表參加本級(jí)人大。

　　2、關(guān)于代表名額的分配

　　名額分配涉及選舉權(quán)平等問題，是各國選舉制度中的一個(gè)重要問題。選舉權(quán)平等包含兩層含義：一是投票權(quán)相等，一人一票；二是每一票的價(jià)值相等，一票一值。一人一票是基礎(chǔ)，一票一值是一人一票的發(fā)展，是更深層次的平等。解放后，我國在實(shí)現(xiàn)一人一票方面，是全面的、徹底的。但在一票一值方面，還受各種因素的制約，還不能完全實(shí)現(xiàn)。一是，城鄉(xiāng)不完全平等，農(nóng)村每一代表所代表的人口數(shù)多于城市。二是，對(duì)少數(shù)民族有適當(dāng)照顧。此外，實(shí)踐中有些做法也導(dǎo)致選舉權(quán)不完全平等。

　　改進(jìn)代表名額分配辦法，必須根據(jù)實(shí)際和可能，一方面要有利于促進(jìn)選舉權(quán)平等原則的實(shí)現(xiàn)，盡量做到公平、公正；另一方面要有利于實(shí)現(xiàn)各民族、各階層的團(tuán)結(jié)，保證各民族、各階層有與其在國家政治生活中的地位和作用相適應(yīng)的代表名額，所以改革只能是漸進(jìn)的，還無法一步到位。為此，第一，應(yīng)當(dāng)逐步縮小城鄉(xiāng)差別，直至最后完全取消城鄉(xiāng)差別。第二，取消保留和預(yù)留代表名額的做法，各級(jí)人大代表名額應(yīng)當(dāng)一律按照人口比例全部分配到各選區(qū)或者選舉單位，各選區(qū)和選舉單位不得額外獲得代表名額。第三，在直接選舉中，不論是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)選區(qū)，還是普通群眾選區(qū)，都必須嚴(yán)格按照人口比例分配代表名額，使相同性質(zhì)的選區(qū)每一代表所代表的人口數(shù)大體相等，不得相差過多。

　�。ㄈ�）實(shí)行按居住區(qū)劃分選區(qū)

　　選舉劃分既受地理因素的影響，又受歷史傳統(tǒng)的影響，還受選舉制度的影響。既要保證選舉的公平、公正，又要方便選民參加選舉。我國現(xiàn)行選區(qū)劃分是可以按居住狀況劃分，也可以按生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位劃分。實(shí)踐中，農(nóng)村絕大多數(shù)是按居住地劃分選區(qū)，在城市特別是大城市，按居住地劃分與按單位劃分兩種方法并用。

　　按單位劃分存在的問題是：第一，從選民利益來講，主要是在居住區(qū)，選民更關(guān)心居住區(qū)的水、電、道路、衛(wèi)生、環(huán)境、文化、教育等問題。第二，兩種劃分方法并用，在選民登記時(shí)容易出現(xiàn)重登或者漏登現(xiàn)象。第三，兩種方法并用，代表名額不好分配。改進(jìn)的辦法，就是取消按單位劃分選區(qū)的做法，一律實(shí)行按居住地劃分選區(qū)，不論是農(nóng)村還是城市，所有選民都在居住地參加選舉。這樣既可以密切選民與選舉的利益關(guān)系，提高選民參加選舉的積極性，促進(jìn)民主政治建設(shè)；又可以避免選民登記的重、漏現(xiàn)象，保障公民依法享有的選舉權(quán)利。同時(shí)，也利于代表名額分配。

　�。ㄋ模└母镞x民登記辦法，實(shí)行自愿登記

　　選民登記，是選舉機(jī)構(gòu)對(duì)依法享有選舉權(quán)利的公民進(jìn)行登記注冊(cè)，以便按在冊(cè)名單發(fā)放選舉證的一項(xiàng)選舉制度。選民登記的實(shí)質(zhì)是對(duì)公民是否具有選舉權(quán)利的確認(rèn)，是公民在法律上享有的選舉權(quán)利轉(zhuǎn)化為實(shí)際上能夠行使的選舉權(quán)利的必要途徑。沒有經(jīng)過選民登記的公民，即使從法律規(guī)定上享有選舉權(quán)利，也不能實(shí)際參加投票選舉。選民登記的目的是為了保證選舉有秩序地、公正地進(jìn)行，防止弄虛作假。

　　現(xiàn)行制度存在的主要問題是：（1）選民登記實(shí)際是登記選民，不僅大大地增加了選舉的工作量，造成人力、物力、財(cái)力的很大浪費(fèi)，而且很容易出現(xiàn)漏登現(xiàn)象。（2）流動(dòng)人口回原籍地參加選民登記和選舉很困難，參加現(xiàn)住地選舉手續(xù)繁瑣，造成大量流動(dòng)人口的選舉權(quán)利實(shí)際上得不到實(shí)現(xiàn)。（3）選民登記以戶口為準(zhǔn)，造成有些地方只有一小部分可以參加投票選舉，多數(shù)居住在該地區(qū)的人則被排除在選舉之外。

　　改進(jìn)選民登記的原則，一方面要有利于減輕選舉工作量，提高選舉工作效率；另一方面要有利于公民選舉權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。為此，應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行改進(jìn)：（1）改上門登記選民為設(shè)立登記站由選民自愿登記，不參加登記的選民視為放棄選舉權(quán)。（2）將選民登記與戶口登記結(jié)合起來，實(shí)行長年登記，將選民登記與戶口登記結(jié)合起來。（3）應(yīng)當(dāng)允許在現(xiàn)居住地連續(xù)居住一定期限以上的流動(dòng)人口，直接參加現(xiàn)居住地的選民登記和選舉。

　�。ㄎ澹┩晟拼�表候選人提名制度

　　現(xiàn)行提名制度需要改進(jìn)的方面主要有：

　　1、應(yīng)當(dāng)提高組織提名的民主性和透明度，推行預(yù)備候選人制度。所謂預(yù)備候選人制度，就是在還沒有進(jìn)行選舉時(shí)，政黨和人民團(tuán)體的各級(jí)組織就開始未雨綢繆，提前選拔一批預(yù)備候選人，一旦選舉來臨，即從預(yù)備候選人中確定部分人選作為候選人，推薦到選區(qū)或者選舉單位參加選舉。

　　2、應(yīng)當(dāng)明確只有政治性團(tuán)體才可以提名。由于人民團(tuán)體數(shù)量眾多，究竟哪些團(tuán)體可以提名候選人，哪些團(tuán)體不能推薦候選人，難以確定�？梢钥紤]以是否屬于政治性團(tuán)體作為能否提名的標(biāo)準(zhǔn)。代表選舉是一種政治活動(dòng)，除政黨外，其他團(tuán)體如果以從事政治活動(dòng)為宗旨或者其活動(dòng)內(nèi)容包括政治活

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