論代表議案的現(xiàn)狀與發(fā)展

與審議權(quán)、選舉權(quán)一樣，提出人大職權(quán)范圍內(nèi)的議案是人大代表重要的職務(wù)行為，是代表參與治理國(guó)家事務(wù)、文化事業(yè)和事務(wù)的重要權(quán)利與途徑。代表議案的公道提出是制度完善和代表素質(zhì)進(jìn)步的結(jié)果，代表議案的有效處理是社會(huì)主義***的題中之義。
一、代表議案的實(shí)際涵義與現(xiàn)狀
所謂代表議案，是各級(jí)人民代表大會(huì)代表向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)即全國(guó)人民代表大會(huì)或者地方各級(jí)人民代表大會(huì)提出的議事原案。上代表議案包括修改憲法的議案、選舉案、質(zhì)詢案、罷免案、成立特定調(diào)查委員會(huì)的議案、就本級(jí)人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)提出的一般性議案。但實(shí)際情況并沒(méi)有如此復(fù)雜，除了代表大會(huì)期間代表提出的一般性議案外，其他特殊議案②的發(fā)生概率極低，不具有的典型性與普遍性。
在缺乏組織性行為與非特殊情況下，代表大多集中于立法、監(jiān)視、重大事項(xiàng)決定、司法案件、建設(shè)項(xiàng)目與預(yù)算調(diào)整方面提出議案，固然對(duì)于司法案件與建設(shè)項(xiàng)目能否成立為代表議案頗有爭(zhēng)議，但實(shí)際情況卻是在代表議案中大量發(fā)生。很顯然，代表議案的實(shí)際涵義被代表們賦予了比較寬泛的一般議案的含義，而目前的制度并不比代表熟悉更明確。在憲法的原則規(guī)定下，全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則將幾類議案放在不同章節(jié)，似表明了對(duì)于一般議案與特殊議案區(qū)別的態(tài)度，地規(guī)則是依據(jù)各自的情況，有的地方取廣義概念，如山西等省人民代表大會(huì)代表議案的規(guī)定；但大部分地方則依然比較模糊，如江蘇、貴州等省人民代表大會(huì)關(guān)于議案的規(guī)定僅籠統(tǒng)規(guī)定代表有權(quán)就“代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)”提出議案。筆者以為，由于特殊議案不具有普遍意義，將代表議案的實(shí)質(zhì)涵義限于一般議案既符合當(dāng)前情勢(shì)，也具研究與規(guī)范的實(shí)際意義。
自第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)一次會(huì)議提出代表議案以來(lái)，代表議案的數(shù)目處于不斷上升的過(guò)程，特別是近年來(lái)，攀升幅度越來(lái)越大。以第六至第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)代表議案數(shù)為例，如下表：

統(tǒng)計(jì)顯示，目前代表一般議案正處于高漲階段，顯示了代表***意識(shí)和參與意識(shí)的不斷進(jìn)步，也是代表工作和***法制建設(shè)發(fā)展的結(jié)果。但由于憲法規(guī)定的代表議案的應(yīng)當(dāng)“屬于人民代表大會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)”的內(nèi)容不易把握，相當(dāng)多的代表議案并不符合代表議案要求，只能轉(zhuǎn)作建議、批評(píng)和意見(jiàn)處理。例如六屆全國(guó)人大一次會(huì)上，大會(huì)收到代表議案61件，其中有28件轉(zhuǎn)作建議處理，占45.9%；七屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，大會(huì)收到代表議案488件，其中有394件轉(zhuǎn)作建議處理，占80.7%；八屆全國(guó)人大一次會(huì)議上，大會(huì)收到代表議案611件，其中517件轉(zhuǎn)作建議處理，占84.6%；九屆全國(guó)人大一次會(huì)上，大會(huì)收到代表議案830件，其中有730件轉(zhuǎn)作建議處理，占87.9%；十屆人大一次會(huì)議上，大會(huì)收到代表議案1050件，其中712件轉(zhuǎn)作建議處理，占67.8%，以上數(shù)字還不包括大量重復(fù)的代表議案�？梢�(jiàn)，代表議案數(shù)目越來(lái)越高，但能夠立案由專委會(huì)初步審議的比例卻總體上越來(lái)越低，而經(jīng)過(guò)專委會(huì)審議建議列進(jìn)大會(huì)議程并且列進(jìn)大會(huì)議程的數(shù)目則更少。
議案的提出和處理應(yīng)當(dāng)受制于嚴(yán)格的程序，議案經(jīng)以法定的方式提出后，必須先經(jīng)過(guò)逐一審查，提出處理意見(jiàn)，然后由主席團(tuán)會(huì)議決定是否列進(jìn)大會(huì)議程。任何一件議案都不僅僅要牽扯到代表本人，還要牽扯到議案審查委員會(huì)、主席團(tuán)會(huì)議、全體會(huì)議等諸多方面和程序。不符合議案標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)目如此龐大與不斷增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，直接導(dǎo)致了大會(huì)主席團(tuán)、專門委員會(huì)審議中無(wú)效勞動(dòng)的增加，甚至不堪重負(fù)，難以保證代表議案的審議質(zhì)量。
但是，就目前代表數(shù)而言，代表議案的數(shù)目還越?jīng)]達(dá)到應(yīng)該達(dá)到的數(shù)目，假定每位代表均勻每年認(rèn)真預(yù)備并提出三件左右的議案，全國(guó)人民代表大會(huì)的代表議案將達(dá)到一萬(wàn)件左右，而不是現(xiàn)在的一千多件�？梢�(jiàn)，對(duì)于代表議案數(shù)目的增長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)有充分的心理預(yù)備，采取適當(dāng)措施利用代表議案推動(dòng)***法制建設(shè)發(fā)展而不是人大工作的負(fù)擔(dān)。
二、代表議案的模式與題目