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關(guān)于建立法官助理制度的調(diào)研報(bào)告
近年來，隨著依法治國觀念的逐漸深進(jìn)人心，司法改革已經(jīng)成為我國司法機(jī)關(guān)乃至各界共同面臨的一項(xiàng)重要課題。當(dāng)前人民法院的改革已經(jīng)進(jìn)進(jìn)一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，在做好審判機(jī)制改革的同時(shí)，進(jìn)行推進(jìn)創(chuàng)新，以切實(shí)解決司法公正、司法效率、司法環(huán)境方面存在的，把握司法改革這一性的機(jī)遇。近來，最高人民法院提出，法官助理制度將預(yù)備在全國法院實(shí)施，該項(xiàng)制度的推行奏響了法官職業(yè)化建設(shè)的前奏曲，同時(shí)，對于緩解基層法院在審判工作中面臨的各種壓力與矛盾、進(jìn)步工作效率也將起到促進(jìn)的作用。本文通過詢問法院工作職員和互聯(lián)調(diào)查等方式針對法官助理制度的建立和具體實(shí)施進(jìn)行了調(diào)查，并擬對基層法院法官助理制度的構(gòu)建作一初步探討。一、法官助理及法官助理制度概述
1、法官助理和法官助理制度的概念
何謂法官助理，筆者根據(jù)法學(xué)基礎(chǔ)并通過此次調(diào)研活動(dòng)結(jié)合國內(nèi)外的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)可得出如下概念：所謂法官助理就是法院內(nèi)部通過選任產(chǎn)生的，在案件審理過程中協(xié)助法官處理包括調(diào)查、取證、投遞等程序性事務(wù)的相對獨(dú)立的個(gè)人。法官助理制度則是各級法院內(nèi)部建立的具體規(guī)范法官助理的選任、職責(zé)分工、賞罰等的一系列治理制度。
2、法官助理制度的特點(diǎn)
法官助理不同于傳統(tǒng)意義上的法官、書記員，它具有自身鮮明的特點(diǎn)：（1）法官助理具有相對獨(dú)立性。法官助理對法官有協(xié)助工作的義務(wù)，但并不意味著其將隸屬于法官領(lǐng)導(dǎo)，相反，兩者之間應(yīng)當(dāng)是相互配合、相互制約、相互監(jiān)視的關(guān)系。同樣，法官助理與書記員之間也存在這種分權(quán)制衡的關(guān)系。（2）法官助理有明確的職責(zé)分工。過往的“審書制度”輕易產(chǎn)生權(quán)責(zé)不明的弊端，法官助理制度的建立使三者之間的職責(zé)分工更加明確。
二、法官助理制度的治理體制
1、法官助理的來源。
國外的法官助理一般來源于高等法學(xué)院的優(yōu)秀畢業(yè)生，其能直接參與審判過程中實(shí)務(wù)性的操縱實(shí)質(zhì)上是得益于法學(xué)院的高度專業(yè)性、職業(yè)性的練習(xí)；縱觀我國高等法學(xué)教學(xué)情況，則多數(shù)缺乏針對性，畢業(yè)生多是在紙上能侃侃而談而實(shí)際操縱能力差（盡非針對畢業(yè)生能力）。
筆者以為，要求方式適應(yīng)法院的改革在短期內(nèi)顯然是不現(xiàn)實(shí)的，在現(xiàn)階段，如�？捶ü僦碓谄赣煤罅⒓辞羞M(jìn)工作，來源可考慮以下方面：（1）原審判員和助理審判員。法官員額確定后，不在法官員額范圍之內(nèi)，且自身愿意擔(dān)任法官助理的職員；（2）法院中現(xiàn)有已經(jīng)通過初任審判員或通過國家同一司法考試但尚未任命為法官的職員；（3）不具備擔(dān)任法官助理所要求的學(xué)歷，但具有豐富的審判經(jīng)驗(yàn)，經(jīng)考核合格的優(yōu)秀在編書記員；（4）向社會公然招募最低限高等院校專業(yè)本科以上學(xué)歷畢業(yè)生或確實(shí)操縱能力優(yōu)秀者。
目前正屬于司法改革的過渡時(shí)期，法官助理的來源多樣化能彌補(bǔ)專業(yè)性法律人才的短期缺乏。
2、法官助理的職權(quán)。
有的觀點(diǎn)以為，法官助理在庭前可以對案件進(jìn)行簡單調(diào)解，出具調(diào)解書，對所調(diào)解案件承擔(dān)責(zé)任甚或在普通程序案件中任合議庭成員，參加開庭、合議，對此觀點(diǎn)我們不予認(rèn)同。最高人民法院提出設(shè)立法官助理，目的是通過公道劃分審判工作職責(zé)，理順法院審判職員與其他各類審判輔助職員的關(guān)系，保證法官專事案件的審理工作，以實(shí)現(xiàn)司法資源的公道配置，進(jìn)步審判質(zhì)量和效率。故法官助理應(yīng)是協(xié)助法官從事審判業(yè)務(wù)的輔助職員，應(yīng)該明確的是法官助理本身沒有審判權(quán)，只是在現(xiàn)行的法官工作任務(wù)中一部分將分離出來，由法官助理承擔(dān)。進(jìn)行調(diào)解并出具調(diào)解書以及參加合議勢必將法官助理權(quán)限擴(kuò)大，終極導(dǎo)致案件審判的權(quán)責(zé)不清、錯(cuò)案無法追究。
那么，哪些工作應(yīng)由法官助理來進(jìn)行呢？筆者以為，法官助理應(yīng)進(jìn)行如下工作：
�。�1）案件庭前預(yù)備工作。包括：①案件起訴文書；②應(yīng)訴通知書、出庭通知書（開庭傳票）的投遞；③案件的開庭日期排定；④為法官收集預(yù)備材料；⑤主持交換證據(jù)；
�。�2）案件審理過程中輔助工作。包括：①在法官的指導(dǎo)下，帶領(lǐng)書記員（或由兩名法官助理）進(jìn)行調(diào)查取證、勘驗(yàn)、委托鑒定等工作；②案件移送；③補(bǔ)收訴訟費(fèi)或收取案款；④接待當(dāng)事人，進(jìn)行談話或詢問并記進(jìn)筆錄；⑤安排合議庭合議；
�。�3）案件審理結(jié)案后的后續(xù)工作。包括：①投遞裁判文書；②案件的報(bào)結(jié)工作；③辦理案件上訴的有關(guān)手續(xù)；④通知并為當(dāng)事人收取或發(fā)回案款；⑤協(xié)同法官進(jìn)行案件的整理、匯報(bào)等工作。
法官助理的工作需要在實(shí)踐中不斷的摸索經(jīng)驗(yàn)以加以確定，故在上述過程中，法官應(yīng)隨時(shí)指導(dǎo)并安排法官助理的工作，協(xié)調(diào)好其與書記員之間工作的分配；同時(shí)法官助理應(yīng)及時(shí)將有關(guān)情況報(bào)告法官，防止因工作協(xié)調(diào)不一致造成程序錯(cuò)誤或重復(fù)勞動(dòng)，終極不能達(dá)到進(jìn)步工作效率的目的。
3、法官助理的治理機(jī)構(gòu)
在明確了法官助理權(quán)責(zé)后，法官助理治理制度及治理機(jī)構(gòu)的建立是迫切要解決的題目。
筆者在研究基層法院法官助理試點(diǎn)改革后發(fā)現(xiàn)，基層法院對于法官助理均無專門的治理機(jī)構(gòu)，也未出臺相應(yīng)治理制度，一般沿襲原對于書記員的治理制度，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不明、分工不清或有令不行的情況，一般的解決方法是向庭長反映，無明確的治理標(biāo)準(zhǔn)，這樣不利于審判工作的進(jìn)展及對法官助理的制約。但假如增加新的治理機(jī)構(gòu)，勢必造成基層法院增加支出、治理機(jī)構(gòu)龐雜，不利于正常工作的進(jìn)行及審判效率的進(jìn)步。
在這一點(diǎn)上，是否可以增加《法官法》關(guān)于法官考評委員會職能的規(guī)定，將法官考評委員會設(shè)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，由院長直接領(lǐng)導(dǎo)，選舉考評委員會委員，治理法官及法官助理，改變用行政手段治理的機(jī)制。
法官（助理）考評委員會可以增加如下職能：
�。�1）法官助理的來源，把好法官助理的來源關(guān)�，F(xiàn)階段法官助理來源上文已有闡述，不做贅述。法官助理來源的多樣性決定了必須有一個(gè)機(jī)構(gòu)對于來源進(jìn)行審核、把關(guān)，此點(diǎn)是保證審判工作質(zhì)量的條件。
�。�2）法官助理的考核。法官有考核制度，書記員考核制度也正在建立，作為二者的有效銜接、法官助理也應(yīng)建立相應(yīng)的考核機(jī)制，定期對其素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)等方面進(jìn)行嚴(yán)格的考核，將考核結(jié)果作為提升、降級、淘汰的依據(jù)。
由法官（助理）考評委員會治理法官助理可以建立健全法官助理的競爭機(jī)制，使“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”，終極達(dá)到級別上能高低、崗位上能上下、職員上能進(jìn)出的目的，保障法院的審判職員始終保持新鮮血液。
三、法官助理制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)
法官助理制度最早出現(xiàn)在國外，因案件的增多，為了進(jìn)步審判效率、輔助審判，法官助理制度逐漸產(chǎn)生，并終極快速。在各國均有不同的表現(xiàn)形式及職能。
在美國，自20世紀(jì)30年代起，聯(lián)邦法院的法官雇傭新從法學(xué)院畢業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生擔(dān)任一年或兩年的助手已經(jīng)成了普遍的做法。70年代后，由于案件的增加，上訴法院開始聘用法院助理。在日本，法院書記官參加法院事務(wù)的部分治理，并以自己的名義行使部分的司法權(quán)，此外還可以進(jìn)行調(diào)查。在奧地利，法院助理有權(quán)就支付命令、案件受理登記、令狀的執(zhí)行以及裁定的修改等事情做出決定。
如房山區(qū)法院試行了“3-2-1”制度，即由選任產(chǎn)生三名法官，負(fù)責(zé)主持庭審、居中評斷、依法裁判，并對案件的審判質(zhì)量承擔(dān)全部責(zé)任；兩名法官助理進(jìn)行程序性事務(wù)處理，負(fù)責(zé)完成調(diào)查取證、投遞、接待當(dāng)事人和律師、采取保全措施、組織預(yù)備庭、安排開庭日期等庭前預(yù)備的事務(wù)性工作，法官助理就其工作向整個(gè)“3-2-1”審判組承擔(dān)責(zé)任；由一名書記員負(fù)責(zé)庭審記錄，其專職負(fù)責(zé)三名法官的庭審記錄。
崇文區(qū)法院試行了“1-1-1”制度，即審判治理模式下采取一名法官、一名法官助理、一名書記員組成一組，職員固定，以法官為中心，法官助理、書記員輔助法官進(jìn)行審判工作。在審判工作中以法官為主導(dǎo)，法官助理、書記員服從法官的指令、安排，書記員在不法官指令、安排的條件下，對于法官助理的指令、安排應(yīng)予服從。出現(xiàn)題目應(yīng)互相協(xié)商，如協(xié)商不成，可向庭領(lǐng)導(dǎo)反映解決。
除此之外還有其他各地的法院試行了類似的制度，如北京市海淀區(qū)法院試行“一四二”審判模式、北京市宣武區(qū)法院試行“一二一”審判模式、江西省鉛山縣法院試行“二逐一”審判模式、江蘇省常州市中級法院試行“三二一”審判模式、浙江省奉化縣溪口法庭實(shí)行“三二一”審判模式等等。（其中間環(huán)節(jié)均為法官助理）
上述各地法院的改革，對于進(jìn)步工作效率及審判質(zhì)量起到了極大的推動(dòng)作用，同時(shí)也證實(shí)了法官助理制度在基層法院的極大的生命力。
在此主要先容北京市房山區(qū)法院“三二一審判機(jī)制”的具體做法，以為鑒戒之用。北京市房山區(qū)法院于2000年2月創(chuàng)制并率先實(shí)施的“三二一審判機(jī)制”改革，可以說是一種新型審判機(jī)制。通過這項(xiàng)改革，在審判組織中設(shè)置了法官助理，重新配置了審判資源。它的實(shí)踐對完善審判委員會的職責(zé)，落實(shí)審判長選任制度，建立院、庭長開庭制度，開展法官定編、設(shè)置法官助理制度及其他有關(guān)的審判組織改革和人事制度改革，均產(chǎn)生了積極的推動(dòng)作用。
1、“三二一審判機(jī)制”的
“三二一審判機(jī)制”是指在審判長、獨(dú)任審判員選任制的基礎(chǔ)上建立起來的以審判長為中心，由三名法官、兩名法官助理和一名書記員組成一個(gè)審判組，共同開展審判活動(dòng)的職責(zé)明確、分工負(fù)責(zé)、監(jiān)視有力的審判工作機(jī)制�！叭弧钡拿Q是對這一審判機(jī)制的職員配置結(jié)構(gòu)的形象反映。其中的“三”是指經(jīng)選任產(chǎn)生并負(fù)責(zé)案件審判的三名法官（其中一名為選任審判長），他們的職責(zé)就是主持庭審、居中裁判、全權(quán)負(fù)責(zé)案件的審與判，并對案件的審判質(zhì)量負(fù)全部責(zé)任。其中的“二”是指負(fù)責(zé)案件庭前預(yù)備工作的兩名法官助理，他們對整個(gè)“三二一”審判組負(fù)責(zé)，而不是對其中的單個(gè)法官負(fù)責(zé)，其職責(zé)就是完成調(diào)查、取證、投遞、組織預(yù)備庭、安排開庭日期等事務(wù)性工作。其中的“一”是指負(fù)責(zé)庭審記錄工作的一名書記員（或速錄員），其職責(zé)是負(fù)責(zé)三名法官的庭審記錄。三者之間既配合又制約，形成職責(zé)明確、分工負(fù)責(zé)、監(jiān)視有力的審判工作機(jī)制。
2、“三二一審判機(jī)制”是一種新型的審判工作機(jī)制
首先，“三二一審判機(jī)制”針對法官數(shù)目多但整體素質(zhì)不高、權(quán)力廣泛卻職責(zé)不明這一現(xiàn)狀，改革了法官的任免制度�！叭粚徟袡C(jī)制”貫徹落實(shí)《人民法院五年改革綱要》（以下簡稱《綱要》）提出的審判長、獨(dú)任審判員選任制度，按照德才兼?zhèn)�、公平競爭、能上能下的原則，從眾多的具有審判職稱的職員中選出少量法學(xué)功底較深、審判實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)豐富的審判職員，讓這些職員擔(dān)任審判長和獨(dú)任審判員，將他們充實(shí)到審判第一線，改變過往法官職業(yè)的大眾化形象，逐步實(shí)現(xiàn)法官的精英化�！叭粚徟袡C(jī)制”進(jìn)一步明確了法官的職責(zé)權(quán)限，改變審理案件過程中的匯報(bào)審批制度，法官對其審理的案件有完全的裁判權(quán)，不必請示匯報(bào)，就可以簽發(fā)文書。同時(shí)，法官對其裁判的案件承擔(dān)完全的責(zé)任。這就改變了過往“審者不判，判者不審”的狀況，避免了雖有錯(cuò)案追究制度卻不能落實(shí)錯(cuò)案責(zé)任的尷尬。
其次，“三二一審判機(jī)制”突破了傳統(tǒng)的“審書（審判員＋書記員）組合”模式，設(shè)置了法官助理一職，改革了審判組織結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)行的三種審判組織形式除審判委員會以外，在開展審判活動(dòng)時(shí)都采用“審判員＋書記員”的結(jié)構(gòu)。從案件投遞、調(diào)查取證、安排開庭日期等庭前預(yù)備工作到開庭審理、判決的形成，再到宣判和投遞裁判文書，最后到案卷回檔，審判員和書記員都參與其中，沒有實(shí)現(xiàn)審判資源的公道配置。“三二一審判機(jī)制”改革了上述結(jié)構(gòu)模式，設(shè)置了法官助理，由三名法官、兩名法官助理和一名書記員組成一個(gè)審判組�！叭粚徟袡C(jī)制”在審判組織形式上仍然堅(jiān)持獨(dú)任審判和合議庭制度，即在簡易程序中，“三二一”審判組中的三名法官分別為獨(dú)任審判員，各自按法官助理排定的時(shí)間開庭審判；在普通程序中，這三名法官組成合議庭，并固定由其中被選任的審判長擔(dān)任合議庭審判長，實(shí)行合議制原則，但在審判組織的結(jié)構(gòu)上采用了“法官＋法官助理＋書記員”的模式，并明確規(guī)定了三者之間的職責(zé)權(quán)限，即法官負(fù)責(zé)庭審裁判，法官助理主持庭前預(yù)備工作，書記員負(fù)責(zé)庭審記錄。這樣，法官從繁重的事務(wù)性工作中解脫出來，專心致力于審判工作。
再次，“三二一審判機(jī)制”突破了過往審判員與書記員師徒式的關(guān)系模式，加強(qiáng)了審判組織內(nèi)部的監(jiān)視關(guān)系。在過往的審判機(jī)制下，由于審判員與書記員是一對一的配置關(guān)系，且審判員對書記員具有領(lǐng)導(dǎo)、治理和培養(yǎng)的職責(zé)，因此，審判員與書記員之間實(shí)際上形成了一種師徒式的關(guān)系模式。在這種關(guān)系模式下，審判員與書記員在審判活動(dòng)中很難熟悉到各自的獨(dú)立價(jià)值，審判員不僅經(jīng)常地做些本屬于書記員的工作，也經(jīng)常將屬于自己職責(zé)范圍內(nèi)的事項(xiàng)交給書記員往做。
“三二一審判機(jī)制”通過增想法官助理和設(shè)定法官、法官助理及書記員的職責(zé)，改變了審判組織職員間的關(guān)系模式。法官、法官助理和書記員具有各自獨(dú)立的職責(zé)，法官與法官助理、書記員之間不是統(tǒng)屬關(guān)系，而是協(xié)作、監(jiān)視關(guān)系。法官助理和書記員作為審判輔助職員，不是聽命于某個(gè)法官，而是對整個(gè)“三二一”審判組負(fù)責(zé)，法官在審判程序方面受到了有效的監(jiān)視和制約。
四、實(shí)行法官助理制度的意義
當(dāng)前，基層法院在審理案件過程中面臨如下幾個(gè)大矛盾：
1、收案數(shù)目連年大幅度攀升與審判職員數(shù)目不變的矛盾
隨著我國市場的有序，各基層法院案件數(shù)目激增，最明顯的是民事與刑事案件數(shù)目的增長；而同時(shí)，基層法院審判職員的配置有的基本未變，有的則隨著司法改革的推進(jìn)有著下降的趨勢，二者形成相對的不均衡。
2、案件類型的變化對理***底的要求與審判職員工作繁重而無暇的矛盾
在案件數(shù)目增長的同時(shí)，案件類型也向多元化、新奇化、專業(yè)化發(fā)展。例如民事案件隨著大民法思路的構(gòu)建，憑一本《民法通則》、一本《婚姻法》走遍天下的日子已不復(fù)存在，判案思路正向深度與廣度發(fā)展，對于審判職員法律的運(yùn)用與把握提出了較高的要求；同時(shí)，在繁重的工作壓力下，審判職員往往利用業(yè)余時(shí)間加班結(jié)案，我熟悉一位法官，他一年結(jié)案800件，均勻每工作日3件，試想在此種條件下，他還有時(shí)間往仔細(xì)鉆研每個(gè)案子、往著述深造嗎？
3、審判員、書記員權(quán)責(zé)不明確的矛盾
現(xiàn)各基層法院大多實(shí)行“一審一書”、“兩審一書”或書記員室同一治理制度，此種配置輕易造成審書權(quán)責(zé)不明確、分工不細(xì)致；中間環(huán)節(jié)的缺乏，使審書矛盾增多、工作效率低下，不利于當(dāng)事人利益的保護(hù)及司法改革的進(jìn)行；同時(shí)，職員配置的緊張往往使基層法院不得不出現(xiàn)一些一人開庭、一人調(diào)查的違法現(xiàn)象。
綜上所述，可以看到基層法院審判工作中的種種矛盾，迫切需要審判機(jī)制的變革，法官助理制度在基層法院推行、實(shí)施勢在必行，該制度的實(shí)施必將改變過往的一些缺陷。
仍以房山區(qū)法院的“三二一”審判模式為例，“三二一審判機(jī)制”改革是近年來人民法院在探索審判體制創(chuàng)新過程中取得的又一成果，其核心是法官助理的設(shè)置。在法院內(nèi)部設(shè)立法官助理無疑為實(shí)現(xiàn)審判職員公道分流提供了渠道，對逐步實(shí)現(xiàn)法官的精英化，優(yōu)化審判資源的公道配置，都將起到長遠(yuǎn)的積極意義。
“三二一審判機(jī)制”改革是一種體制創(chuàng)新，其進(jìn)步意義主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一方面，這一改革創(chuàng)造性地貫徹了《綱要》精神；另一方面，這一改革適應(yīng)了審判工作未來發(fā)展的趨勢。從審判工作本身的特點(diǎn)和現(xiàn)實(shí)需要來看，強(qiáng)化合議庭職責(zé)，減少法官數(shù)目，提升法官素質(zhì)，增加審判輔助職員，進(jìn)一步增強(qiáng)審判的透明度和法院審判的獨(dú)立性，加強(qiáng)和完善人民法院的內(nèi)部監(jiān)視機(jī)制是審判工作未來發(fā)展不可逆轉(zhuǎn)的趨勢�！叭粚徟袡C(jī)制”改革正是敏銳地反映了這一趨勢，其“精選審判職員、強(qiáng)化審判職責(zé)、優(yōu)化資源配置、夸大職能分離、加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)視”的改革思路，使“三二一審判機(jī)制”改革更具有前瞻性意義。
一個(gè)新制度的實(shí)施不會一帆風(fēng)順，改革應(yīng)是在一次次探索與失敗的基礎(chǔ)上汲取經(jīng)驗(yàn)，法官助理制度也不會例外。幅員遼闊，法官助理制度改革很難制定同一的規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)，例如很少有法學(xué)院畢業(yè)的學(xué)生愿意到某個(gè)法院的法庭或某偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層法院擔(dān)任法官助理，即使愿意，這些助手會不會象美國法官助理制度已經(jīng)顯示的一樣，掩蓋了很多法官專業(yè)知識和職業(yè)能力的欠缺，造成法官對助理的過分依靠？這就注定各地法院必須結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，在最高院的指導(dǎo)下制定適合自己的法官助理制度。
中國的司法改革需要一種實(shí)際的、務(wù)實(shí)的、具體的研究和操縱，實(shí)際上，司法制度是制度的一個(gè)部分，司法制度改革的研究不應(yīng)狹義的回于法學(xué)研究范疇，而是屬于一個(gè)***學(xué)范疇，其中涵蓋了學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)的研究。在結(jié)合各方面因素后，對每一項(xiàng)措施都要盡可能細(xì)心論證，對可能的后果予以仔細(xì)的、權(quán)衡和取舍，鑒戒和借助其他相關(guān)社會學(xué)科研究的和成果，對改革中出現(xiàn)的進(jìn)行細(xì)致的實(shí)證研究并做出適當(dāng)?shù)娜∩幔钸M(jìn)徹底的進(jìn)行我國的司法改革，建立健全有我國特色的司法體制。
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