檢察職能與司法行政治理職能分離若干題目研究

　　提要 檢察活動(dòng)治理方式行政化，使檢察職能與***內(nèi)部司法行政治理職能發(fā)生交叉、混合，造成了行政治理職能對檢察職能的侵進(jìn)和侵浸，掣肘了監(jiān)視職能的充分發(fā)揮。實(shí)現(xiàn)檢察職能與司法行政治理職能分離，必須堅(jiān)持協(xié)調(diào)、高效、精減和漸進(jìn)的原則，以強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性、實(shí)現(xiàn)檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性為核心目標(biāo)，改革檢察業(yè)務(wù)治理，引進(jìn)司法治理方式，從而改變檢察活動(dòng)中單純行政治理方式，還原司法治理方式，實(shí)現(xiàn)檢察活動(dòng)的司法化，保障檢察監(jiān)視職能有效行使。

　　關(guān)鍵詞 行政化 檢察職能 行政治理職能 檢察官獨(dú)立性 職能分離

　　正文

　　我國憲法規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)視機(jī)關(guān)，擔(dān)負(fù)著法律監(jiān)視職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)在履行憲法賦予的法律監(jiān)視職能時(shí)，也總要履行與法律監(jiān)視有關(guān)的司法行政治理職能。但是由于當(dāng)前我國檢察活動(dòng)治理方式行政化弊真?zhèn)�存在，使司法行政治理職能侵進(jìn)、腐蝕了檢察職能，造成了檢察制度的變形，了檢察機(jī)關(guān)檢察職能的充分發(fā)揮。只有將檢察職能與行政治理職能分離，才能還原和實(shí)現(xiàn)檢察活動(dòng)的司法性。因此，黨的十六大報(bào)告明確提出了“改革司法機(jī)關(guān)的工作機(jī)制和人財(cái)物治理機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)司法審判和檢察同司法行政事務(wù)相分離”。本文擬就“檢察同司法行政事務(wù)分離”的內(nèi)在動(dòng)因、核心目標(biāo)、應(yīng)遵循的基本原則及主要途徑等若干試陳管見，以求教于大方之家，并期有裨于檢察改革和司法實(shí)踐。

　　一、檢察活動(dòng)治理方式行政化

　　-----檢察職能同司法行政治理職能相分離的肇因

　�。ㄒ唬�檢察權(quán)性質(zhì)的正確定位是實(shí)現(xiàn)檢察職能同行政治理職能相分離的熟悉基點(diǎn)

　　檢察權(quán)性質(zhì)的正確定位是檢察的一個(gè)根本性題目，它決定著檢察改革的方向，也構(gòu)成檢察改革的理論依據(jù)和實(shí)踐支撐。實(shí)行檢察職能同司法行政治理職能相分離，也必須以此為熟悉為基點(diǎn)，只有正確理解檢察權(quán)的性質(zhì)并予以正確定位，才能深刻熟悉檢察職能同行政治理職能相分離的內(nèi)在動(dòng)因，并采取行之有效的分離措施。

　　對于檢察權(quán)性質(zhì)，學(xué)術(shù)界存在“行政權(quán)說”、“司法權(quán)說”、“雙重屬性說”和“法律監(jiān)視權(quán)說”之分歧�！靶姓�權(quán)說”從檢察權(quán)具有的主動(dòng)性、國家代表性、命令性和執(zhí)行性特征上，以為檢察權(quán)是行政權(quán)的一部分，檢察官是行政官；“司法權(quán)說”以為檢察權(quán)與審判權(quán)具有“接近度”，檢察官與法官具有“近似性”，檢察官雖非法官，但“如同法官般”執(zhí)行司法領(lǐng)域內(nèi)的重要功能，在有些國家，檢察官被稱為“站著的法官”；“雙重屬性說”以為檢察權(quán)具有司法權(quán)和行政權(quán)的雙重屬性，但在體制上應(yīng)將檢察權(quán)定位為司法權(quán)，檢察官定位為司法官；“法律監(jiān)視權(quán)說”將檢察權(quán)作為獨(dú)立于司法權(quán)和行政權(quán)的第三種國家權(quán)力，是按照法律規(guī)定的范圍和程序?qū)λ痉ㄐ袨楹托姓�行為的正�?dāng)性實(shí)行監(jiān)視的法律監(jiān)視權(quán)。

　　筆者以為，僅從其權(quán)力特點(diǎn)和行使方式的角度，檢察權(quán)無疑具有司法性和行政性雙重屬性。但定位我國檢察權(quán)性質(zhì)，不僅要從權(quán)力本身的共同性出發(fā)，還要結(jié)合我國的具體實(shí)踐，尤其要從我國的憲政體制和司法體制出發(fā)進(jìn)行“應(yīng)然性”分析，也就是說，必須用人民代表大會制度的“***集中制”來解釋我國檢察權(quán)的性質(zhì)和特征，而不應(yīng)以“三權(quán)分立”學(xué)說作為“應(yīng)然性”的依據(jù)來給我國憲法所確立的檢察權(quán)定性，從而墨守司法權(quán)只是審判權(quán)的成規(guī)，否認(rèn)檢察權(quán)是司法權(quán)。根據(jù)我國的憲政體制及司法體制，我國憲政意義上的“司法權(quán)”就是審判權(quán)和檢察權(quán)的同一。在此意義上，筆者以為我國檢察權(quán)在基本性質(zhì)上是法律監(jiān)視權(quán)，在國家體制上仍屬于司法權(quán)，在行使方式上具有司法與行政的雙重屬性。因此，對檢察活動(dòng)的治理模式就應(yīng)既不同于行使行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)，也應(yīng)有別于行使審判權(quán)的法院，而應(yīng)根據(jù)檢察權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)，按照司法規(guī)律，以司法治理方式治理檢察活動(dòng)。

　�。ǘ�）違反司法規(guī)律，檢察活動(dòng)治理方式行政化，是檢察職能同行政治理職能相分離的肇因

　　但是，檢察制度在新時(shí)期重建以來，并沒有按照司法規(guī)律建設(shè)檢察機(jī)關(guān)，也沒有按照司法治理方式治理檢察業(yè)務(wù)，而是把檢察機(jī)關(guān)視為行政機(jī)關(guān)，用行政機(jī)關(guān)的治理方式治理檢察活動(dòng)，形成了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部治理方式的行政化，造成了檢察職能同內(nèi)部司法行政治理職能的相互錯(cuò)位，影響了檢察職能充分發(fā)揮。

　　1、檢察活動(dòng)治理方式行政化的涵義及形式

　　所謂檢察活動(dòng)治理方式的行政化，是指違反檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的性質(zhì)和特征，按照行政體制的結(jié)構(gòu)和運(yùn)作模式建構(gòu)和運(yùn)行檢察活動(dòng)。它和法院的行政化共同構(gòu)成我國的司法行政化題目。法院的行政化題目，眾多學(xué)者俱已做過具體論述，而關(guān)于***的行政化題目，因?qū)�檢察權(quán)及檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)在法理上一直沒有澄清，且檢察權(quán)在行使方式上確具司法性和行政性的雙重屬性，學(xué)者鮮有專門論述。同法院的行政化一樣，***的行政化，也包括外部行政化和內(nèi)部行政化。外部行政化表現(xiàn)在國家對檢察機(jī)關(guān)的治理方式即檢察機(jī)關(guān)的外部體制上，它涉及檢察機(jī)關(guān)同其他國家機(jī)關(guān)的關(guān)系，主要表現(xiàn)在檢察人事權(quán)（尤其是檢察長及副檢察長人選）和財(cái)權(quán)的行政任命和行政撥付制。外部行政的直接后果是制約了檢察權(quán)外部獨(dú)立的效果；內(nèi)部行政化是指檢察活動(dòng)內(nèi)部治理上的行政化，即本文所指檢察活動(dòng)治理方式的行政化。內(nèi)部行政化主要有兩種形式：一是檢察職能與司法行政職能的合一，即檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)的完全行政化，也就是說，對檢察業(yè)務(wù)活動(dòng)治理完全采取了行政模式，其弊端是司法行政治理職能同化了檢察職能；二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部行政治理方式違反司法機(jī)關(guān)行政治理特點(diǎn)和規(guī)律，或者完全行政機(jī)關(guān)模式化，或者帶有行政模式的痕跡，其弊端是造成了司法行政治理職能對檢察職能的制約、干擾和侵襲。在行政化的檢察活動(dòng)治理模式下，檢察職能同檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的司法行政治理職能發(fā)生交叉和、混合（同一），使行政治理職能侵進(jìn)、腐蝕了檢察職能，顛倒了檢察職能和司法行政治理職能的主次地位，造成檢察制度的變形，使檢察制度成為行政治理職能的附屬，也從內(nèi)部制約了檢察權(quán)的獨(dú)立行使。

　　2、檢察活動(dòng)治理方式行政化的主要表現(xiàn)及其弊端：

　�。�1）辦案體制完全行政化。長期以來，我國檢察機(jī)關(guān)沿用的是以行政審批、集體負(fù)責(zé)為主要的辦案機(jī)制，即檢察權(quán)由檢察機(jī)關(guān)通過層層審批的方式集體行使，再由檢察機(jī)關(guān)整體承擔(dān)辦案的責(zé)任�！度嗣�***刑事訴訟規(guī)則》第4條規(guī)定：“人民***辦理刑事案件，由檢察職員承辦，辦案部分負(fù)責(zé)人審核，檢察長或者檢察委員會決定”。在這種辦案體制中，普通檢察官只是案件承辦職員，即行政垂直線上底部的一個(gè)點(diǎn)。檢察官辦案，決定權(quán)集中于檢察長和檢察委員會，部分負(fù)責(zé)人有審核權(quán)，這就使行使行政治理職能的副檢察長、業(yè)務(wù)科（處）長成為決定案件的領(lǐng)導(dǎo)層，行政治理職能同化了檢察職能。完全行政化的辦案體制在司法實(shí)踐中越來越多暴露出明顯的弊端：一是“審而不定，定而不審”不符合司法活動(dòng)直接性和親歷性的要求，難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性。二是造成了辦案職員對領(lǐng)導(dǎo)的依靠，難以充分調(diào)動(dòng)檢察官的積極性與責(zé)任感，不利于培養(yǎng)精英型檢察官。三是辦案環(huán)節(jié)過多，造成辦案效率低下，不符合訴訟原則。四是權(quán)責(zé)分離、責(zé)任不明，不利于錯(cuò)案追究責(zé)任制的落實(shí)。

　�。�2）檢察委員會構(gòu)成和運(yùn)作行政化。檢察委員會是人民***在檢察長主持下的議事決策機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是按照***集中制的原則，討論決定重大案件和其他重大，是檢察機(jī)關(guān)的最高決策機(jī)構(gòu)。在完全行政化的辦案體制下，檢察委員會的成員幾乎全部是檢察機(jī)關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)（檢察長、副檢察長、部及其他業(yè)務(wù)部分的負(fù)責(zé)人），檢委會構(gòu)成上的行政色化，使檢委會在運(yùn)作上也被打上了很深的行政化烙印。由于檢委會委員都是行政領(lǐng)導(dǎo)，且存在行政隸屬關(guān)系，行政職位高的委員的意見往往會甚至左右行政職位低的委員的意見。而行政職位低的委員也往往也會由于顧及領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而附合行政職位高的委員的意見，其結(jié)果就是，往往影響了檢委會議事質(zhì)量的進(jìn)步。另一方面，對于一些有重大利害關(guān)系的案件，業(yè)務(wù)部分負(fù)責(zé)人或分管檢察長在審核案件時(shí)，有是并不是由于案件重大、復(fù)雜或疑難，而是由于不愿承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，往往將案件提交檢委會討論決定，使檢委會成了逃避責(zé)任的避風(fēng)港。

　�。�3）檢察官任免行政化。根據(jù)《人民***組織法》，助理檢察員由檢察長直接任命，檢察員由檢察長提請同級人大常委會任命。但人大的任命實(shí)際上只是一種程序上的審查，檢察官的任命事實(shí)上由***自由決定：首先由其所在業(yè)務(wù)部分的領(lǐng)導(dǎo)和院領(lǐng)導(dǎo)推薦，再由人事部分考察，然后由院黨組終極決定。因此，一個(gè)檢察官是否能夠成為檢察官或者繼續(xù)成為檢察官，在相當(dāng)程度上是由其所在***內(nèi)部的別處一些有行政職務(wù)的檢察官決定的。因此，檢察官在辦案過程中，也勢必會受到這種任免因素的影響。

　�。�4）檢察官懲戒手段行政化。根據(jù)《檢察官法》，我國現(xiàn)行的檢察官懲戒制度是一種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制。這種內(nèi)部的懲戒運(yùn)行機(jī)制的重要弊端之一就是易產(chǎn)生部分保護(hù)主義，從而強(qiáng)化檢察官對其所在部分及領(lǐng)導(dǎo)的行政依附性，使檢察官在履行法律監(jiān)視職責(zé)時(shí)有所顧忌或者因需“投桃報(bào)李”而不能嚴(yán)格執(zhí)法和公正司法。

　�。�5）檢察官治理模式完全行政化。長期以來，在檢察官的治理上，一直把檢察官等同于***的其他工作職員，等同于行政機(jī)關(guān)的干部，完全采用行政治理模式進(jìn)行治理。其中以檢察官行政級別制最為典型。檢察官治理模式的完全行政化，一方面，模糊了檢察官同一般行政職員的界線，忽視了檢察官的司法性，阻礙了檢察官職業(yè)化進(jìn)程；另一方面，檢察官之間過分行政化的階位關(guān)系，強(qiáng)化了上下級之間的等級服從和責(zé)任，增強(qiáng)了下級檢察官對上級檢察官的過分依靠性，使檢察官的獨(dú)立性難以保障。

　�。�6）檢察官職位范圍寬泛化和缺乏分類治理。***內(nèi)部由檢察官、司法行政職員、書記員和法警組成，除行使檢察權(quán)的檢察長外，還有一些不行使檢察權(quán)的司法行政職員，也具有檢察官職位。由于沒有建立檢察官的分類治理制度，檢察官職位范圍寬泛化使我國檢察官隊(duì)伍非常龐大，檢察官比例極不協(xié)調(diào)，影響了檢察權(quán)的優(yōu)化配置，妨礙了檢察官素質(zhì)的進(jìn)步和辦案效率。

　　檢察活動(dòng)治理方式行政化，使本應(yīng)成為檢察職能的支撐和附屬的司法行政治理職能，在實(shí)際運(yùn)行中卻浸沒了檢察職能，掣肘了檢察職能的發(fā)揮。必須實(shí)現(xiàn)這二種不同職能的分離，改變檢察活動(dòng)中單純的行政治理方式，還原司法治理方式，實(shí)現(xiàn)檢察活動(dòng)的司法性。

　　二、強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性，保障檢察權(quán)的獨(dú)立性

　　-----實(shí)現(xiàn)檢察職能同行政治理職能相分離的核心目標(biāo)

　　檢察活動(dòng)治理方式行政化弱化了檢察機(jī)關(guān)的司法性，而司法性的核心就是要保障檢察權(quán)的獨(dú)立性，因此實(shí)現(xiàn)檢察職能同司法內(nèi)部行政治理職能相分離，就必須以強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性、保障檢察權(quán)的獨(dú)立性來核心目標(biāo)。

　　（一）檢察權(quán)獨(dú)立性是檢察權(quán)司法性質(zhì)的本質(zhì)要求

　　獨(dú)立行使檢察權(quán)，是指檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，只服從，不受其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的非法干涉。檢察權(quán)之所以需要獨(dú)立行使，一是由于法律監(jiān)視需要一種獨(dú)立性。二是由于檢察機(jī)關(guān)偵查權(quán)尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的行使需要一種獨(dú)立性保障。三是由于檢察機(jī)關(guān)公訴權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性。四是由于司法審判權(quán)的獨(dú)立有賴于檢察權(quán)的獨(dú)立性。但從根本上講，檢察權(quán)行使獨(dú)立性，是為了保障司法公正，是其司法性的本質(zhì)要求。由于檢察權(quán)行使獨(dú)立性創(chuàng)造了正確運(yùn)用和實(shí)施法律的必要條件，它使檢察官能夠排除非法干預(yù)，以事實(shí)為根據(jù)，以法律為準(zhǔn)繩，只服從法律，切實(shí)地貫徹法制原則。

　　檢察機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，包括即外部獨(dú)立和內(nèi)部獨(dú)立兩個(gè)方面。外部獨(dú)立性，指檢察權(quán)運(yùn)行過程遵循自身的而不受外部的非法干涉，它涉及在國家權(quán)力運(yùn)作過程中與其他國家機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的關(guān)系。在一般意義上，檢察權(quán)的獨(dú)立行使，就是指檢察機(jī)關(guān)的外部獨(dú)立性。檢察權(quán)的外部獨(dú)立是一種集體獨(dú)立，是檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)。

　　檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨(dú)立，是指檢察官的個(gè)體獨(dú)立性，其主要意義是：第一、檢察官的獨(dú)立性是檢察業(yè)務(wù)本身的特點(diǎn)和規(guī)律的要求。檢察權(quán)以公訴權(quán)為基本構(gòu)成，而公訴是一種司法性很強(qiáng)的活動(dòng)，是以親歷性為基礎(chǔ)的個(gè)人判定和個(gè)體操縱，賦予檢察官獨(dú)立性，可以防止“審而不定，定而不審”的有悖司法熟悉規(guī)律的做法，從而進(jìn)步檢察官的積極性和創(chuàng)造性。第二、檢察官獨(dú)立性是防止不正當(dāng)干預(yù)的重要條件，有助于保障檢察權(quán)的公正行使。第三、檢察官獨(dú)立性有利于保障訴訟效率。司法的效能，要求辦案檢察官的職務(wù)行為直接產(chǎn)生職務(wù)上的效力，而應(yīng)避免環(huán)節(jié)過多，造成決定和行為實(shí)施遲緩。第四、檢察官獨(dú)立是檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立的基礎(chǔ)，沒有檢察官個(gè)體獨(dú)立，檢察機(jī)關(guān)集體獨(dú)立則得不到有效保障。但是，檢察官獨(dú)立不同于“除了法律沒有上司”的法官獨(dú)立，它要受到“檢察一體制”的限制。所謂“檢察一體制”，是指檢察機(jī)關(guān)上下形成一個(gè)整體，同一行使檢察權(quán)，對內(nèi)要求上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，檢察官服從檢察長、下級檢察官服從上級檢察官的命令，對外則要求“檢察權(quán)的行使保持整體的同一。因此，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部獨(dú)立是有限的，不充分的。檢察官在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，需接受上級的指示，其行為只具有一定程度上的獨(dú)立性，即相對獨(dú)立性。“檢察一體制”固然限制了檢察官執(zhí)行職務(wù)的獨(dú)立性，但并未否定檢察官的獨(dú)立性，在一定的條件下，他可以正當(dāng)?shù)貙�抗檢察長的指令，如享有消極抗命權(quán)或積極抗命權(quán)。  

　�。ǘ�）我國檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性缺乏有效保障

　　檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，是我國憲法和法律所確認(rèn)的檢察權(quán)行使原則。與國外檢察權(quán)的獨(dú)立行使相比，我國檢察權(quán)的獨(dú)立性具有自身的特點(diǎn)：一是檢察機(jī)關(guān)相對于執(zhí)政黨與權(quán)力機(jī)關(guān)是不獨(dú)立的。我國憲法和法律對檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立性的表述是：“人民***依照法律規(guī)定獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受行政機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人的干涉”。二是檢察治理體制的行政化使檢察權(quán)的行使受制過多，檢察權(quán)的外部獨(dú)立難以得到有效保障。三是檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性尚未獲得法律的確認(rèn)。在我國，憲法、司法機(jī)關(guān)組織法和訴訟法規(guī)定了人民***依法獨(dú)立行使職權(quán)，這種獨(dú)立性，是一種集體獨(dú)立，也就是外部獨(dú)立，而非個(gè)人獨(dú)立即官員獨(dú)立。在現(xiàn)行體制中，檢察官受檢察長領(lǐng)導(dǎo)，任何檢察活動(dòng)應(yīng)服從檢察委員會的決定，固然檢察官也是檢察權(quán)行使的主體，但在法律制度上還沒有確立檢察官在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的獨(dú)立性，也就是說，法律還沒有賦予檢察官正當(dāng)對抗行政指令權(quán)的能力。同時(shí)，訴訟法還是以人民***而非檢察官為訴訟主體，檢察官是***意志的執(zhí)行者，其本身在訴訟法上還缺乏獨(dú)立的地位。

　　綜上所述，我國檢察制度在新時(shí)期重建以來，完全以行政治理方式而不留意按照司法治理檢察業(yè)務(wù)，使它難以做到“獨(dú)立行使檢察權(quán)”，難以做到“嚴(yán)格執(zhí)法”，難以保證檢察官的高素質(zhì)，確是我國檢察制度建設(shè)的一個(gè)重要教訓(xùn)。因此，作為檢察改革的重要舉措，實(shí)現(xiàn)檢察同行政治理職能相分離，必須以強(qiáng)化檢察權(quán)的司法性，保障依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，實(shí)現(xiàn)檢察官的司法官化為核心目標(biāo)。

　　三、改革檢察業(yè)務(wù)治理 引進(jìn)司法治理方式

　　-----檢察職能同司法行政治理職能分離的根本途徑

　　實(shí)行檢察職能與行政治理職能相分離，必須以改革檢察業(yè)務(wù)治理，引進(jìn)司法治理方式為根據(jù)途徑，主要措施如下：

　　（一）重新配置檢察權(quán)，改革辦案體制，進(jìn)一步完善主訴檢察官制

　　改革完全行政化的辦案體制，就要對檢察權(quán)進(jìn)行重新配置。鑒戒國外檢察制度，結(jié)合我國司法制度的特點(diǎn)，筆者建議對檢察權(quán)可實(shí)行“三級配置”制，即明確規(guī)定檢察委員會、檢察長、檢察官在檢察工作中的權(quán)限和職責(zé)，逐步取消業(yè)務(wù)部分建制，變助理檢察員為檢察官助理，實(shí)行主訴檢察官直接對檢察長負(fù)責(zé)的辦案體制，其核心是進(jìn)一步完善主訴檢察官制。

　　主訴檢察官制是指在檢察長領(lǐng)導(dǎo)下，在公訴部分實(shí)行的以主訴檢察官為主要負(fù)責(zé)人的檢察官辦案體制。實(shí)行主訴檢察官制，就是要打破檢察活動(dòng)中單純的行政治理模式，引進(jìn)司法治理方式，使檢察官成為對辦理案件有一定決定權(quán)和獨(dú)立性的檢察權(quán)行使主體，形成以主訴檢察官為主要責(zé)任人，權(quán)責(zé)同一的新的辦案體制。主訴檢察官制2000年在全國推行以來，在進(jìn)步辦案質(zhì)量、造就高素質(zhì)的公訴隊(duì)伍、明確辦案責(zé)任，落實(shí)錯(cuò)案追究制等方面取得了較好的效果，在一定程度上克服了行政化的辦案體制所固有的一些弊端。但是，由于目前缺乏明確的規(guī)范和成熟的指導(dǎo)，在主訴檢察官制的一些理論和實(shí)踐上爭議較多，分歧較大，了主訴檢察官制的深進(jìn)推行，使設(shè)立此項(xiàng)制度的初衷沒有得到充分實(shí)現(xiàn)。

　　筆者以為，主訴檢察官制的推行無疑是正確的，它適應(yīng)了刑訴法制度和司法實(shí)踐的需要，是實(shí)現(xiàn)檢察職能同司法行政治理職能相分離必要和重要的舉措。以“主訴檢察官制的設(shè)定沒有法律依據(jù)、主訴檢察官的職責(zé)范圍界定不清、主訴檢察官的難以同一”為理由反對推行此項(xiàng)制度的同道，沒有深刻熟悉到主訴檢察官制的制度價(jià)值，也沒有用發(fā)展的眼光看待此項(xiàng)改革及整個(gè)檢察體制改革。因此，正確的做法不是否定和反對此項(xiàng)改革，當(dāng)務(wù)之急是對主訴檢察官制做進(jìn)一步的完善：

　　1、修改《人民***組織法》及《檢察官法》，明確規(guī)定檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性，為主訴檢察官制的推行提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)，同時(shí)也是為檢察職能同司法行政治理職能相分離提供法律依據(jù)。

　　2、完善檢察官具體職權(quán)的設(shè)置，進(jìn)一步理順檢察官同業(yè)務(wù)部分負(fù)責(zé)人、檢察長和檢察委員會的關(guān)系。解決主訴檢察官制的法律依據(jù)題目后，根據(jù)相當(dāng)性和漸進(jìn)性的原則，逐步擴(kuò)大檢察官的職權(quán)，同時(shí)逐步限縮業(yè)務(wù)部分負(fù)責(zé)人、副檢察長及檢察長和檢察委員會的職權(quán)，直到取消業(yè)務(wù)部分副檢察長建制，終極將檢察權(quán)主要配置給檢察長及檢察委員會，并明確規(guī)定各自職權(quán)范圍、建立健全責(zé)任制度，切實(shí)做到權(quán)責(zé)同一。

　　3、建立健全激勵(lì)機(jī)制。目前主訴檢察官的激勵(lì)機(jī)制還沒有很好地建立起來，這與主訴檢察官承擔(dān)的任務(wù)和責(zé)任是不適應(yīng)的，在一定程度上影響了主訴檢察官的工作積極性，因此，必須建立健全主訴檢察官的激勵(lì)機(jī)制，為主訴檢察官提供切實(shí)的職務(wù)保障。

　　4、待主訴檢察官制成熟后，可參照主訴檢察官制在其他業(yè)務(wù)部分推行“主辦檢察官”辦案制。

　�。ǘ�）改革檢察委員會

　　1、將檢察委員會由現(xiàn)在的虛設(shè)改為實(shí)體制。

　　2、檢察委員會的職員構(gòu)成：檢察長、副檢察長是當(dāng)然的檢委會委員，其他委員由具有五年以上法律職業(yè)資歷、德才兼?zhèn)涞馁Y深檢察官擔(dān)任。（副檢察長和業(yè)務(wù)部分建制取消后，僅由檢察長和資深檢察官組成，除檢察長外，其他檢委會委員在行政地位上都是同等的）。檢委會的日常工作由檢委會辦公室負(fù)責(zé)。

　　3、檢委人會的職能：一是對重大案件和其他重大事項(xiàng)進(jìn)行決策；二是監(jiān)視檢察官的工作；三是政策工作。

　　4、嚴(yán)格限定提交檢委會討論的案件的條件和范圍，只討論決定檢察長提交的案件。

　　改革后的檢察委員會的運(yùn)行機(jī)制，既符合檢察權(quán)中行政性屬性和檢察一體制的要求，同時(shí)又減少或避免了行政性烙印對檢察職能干擾和。

　�。ㄈ�）建立檢察官的分類治理制度。檢察官的分類治理是檢察職能與司法行政職能分離的必然要求。根據(jù)行使檢察權(quán)主體的不同，可對檢察職員實(shí)行檢察官、書記員、司法行政職員、司法***等四種序列的分類治理框架。對從事職務(wù)犯罪的偵查、審查逮捕、出庭公訴工以及民事行政檢察、監(jiān)所檢察等主要業(yè)務(wù)部分的主要檢察職員授予檢察官；改變把書記員當(dāng)作檢察官后備軍的治理制度，設(shè)立獨(dú)立的檢察書記官序列，書記員在檢察工作中要服從檢察官的指揮。司法***納進(jìn)警官系列。其他檢察職員列進(jìn)司法行政職員，納進(jìn)公務(wù)員系列。

　�。ㄋ模┏闪ⅰ八痉ㄐ姓�治理部”。實(shí)行分類治理后，要相應(yīng)地設(shè)立司法行政治理部分，專門治理檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的非司法性工作，即司法行政事務(wù)�！八痉ㄐ姓�治理部”不僅要行使檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部基本的司法行政治理職能，如從事政工、行政裝備、檔案治理等行政事務(wù)，還可負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)同人大、法院及行政機(jī)關(guān)的聯(lián)系。在條件成熟后，可考慮將一些服務(wù)性的工作推向，實(shí)行社會化服務(wù)。另外，為加強(qiáng)檢察官的協(xié)調(diào)，可在“司法行政治理部”內(nèi)設(shè)置“檢察官秘書處”，作為檢察機(jī)關(guān)檢察官運(yùn)行的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。主訴（主辦）檢察官根據(jù)辦案需要可向檢察官秘書處申請配備若干名檢察官助理。主訴（主辦）檢察官在辦理重大案件需要提交檢委會討論時(shí)，可直接通過檢察長按規(guī)定程序提交檢委會討論決定，而不必經(jīng)過部分行政審核。

　　五、將一部分司法行政治理職能從檢察機(jī)關(guān)剝離。如改革對檢察官的內(nèi)部懲戒制度，在檢察機(jī)關(guān)之外，建立同一的司法官懲戒機(jī)構(gòu)。如前所述，檢察官的內(nèi)部懲戒制度強(qiáng)化了檢察官對所在部分及領(lǐng)導(dǎo)的行政依附性，不利于檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)。因此，可設(shè)立二級同一的司法官懲戒機(jī)構(gòu)。中心一級在全國人大內(nèi)務(wù)司法委員會設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會，負(fù)責(zé)對最高司法機(jī)關(guān)和省級司法機(jī)關(guān)中的法院院長和***檢察長的行為懲戒；在地方一級，可在省級人大內(nèi)務(wù)司法委員會設(shè)立法官、檢察官懲戒委員會，負(fù)責(zé)對省級司法機(jī)關(guān)（院長和檢察長除外）和省級以下司法機(jī)關(guān)中的法官、檢察官的行為懲戒。

　　四、協(xié)調(diào)、高效、精減、漸進(jìn)

　　-----檢察職能同行政治理職能相分離應(yīng)堅(jiān)持的基本原則

　　檢察職能同司法行政治理職能相分離是一項(xiàng)涉及和體制創(chuàng)新重大司法改革，必須積極慎重，留意遵循以下基本原則：

　�。�1）協(xié)調(diào)原則，即檢察官獨(dú)立性與檢察一體制相協(xié)調(diào)的原則。

　　如前所述，由于我國檢察官的內(nèi)部獨(dú)立性尚沒被法律認(rèn)可，加強(qiáng)檢察官的獨(dú)立性就成為檢察職能同司法行政治理職能相分離的核心目標(biāo)之一，但是要受到檢察一體制的一定限制�！皺z察一體制”是檢察權(quán)行政性屬性的表現(xiàn)，而檢察官的獨(dú)立性是其司法性屬性的必然要求，二者存在一定程度的矛盾，因此，必須協(xié)調(diào)好檢察官的獨(dú)立性與檢察一體制的關(guān)系，規(guī)定二者公道的邊界，在實(shí)現(xiàn)檢察職能同司法行政治理職能分離的過程中，既要堅(jiān)持和維護(hù)“檢察一體制”，又要保障檢察官的獨(dú)立性。檢察官獨(dú)立性與檢察一體制如何協(xié)調(diào)，筆者以為可按以下原則處理：

　　1、檢察長以及上級檢察官對下級檢察官的治理要留意尊重檢察官的獨(dú)立性，減少行政命令，使上級的指揮監(jiān)視權(quán)與檢察官的獨(dú)立性相協(xié)調(diào)；

　　2由于隸屬關(guān)系和指令權(quán)的存在，一旦檢察長或者上級檢察官下達(dá)指令，檢察官一般應(yīng)服從命令，以維護(hù)檢察一體制。

　　3、檢察長以及上級檢察官的指令權(quán)不是盡對的，可受到一定的限制，對于違法指令，法律高于“上命下從”，檢察官有權(quán)拒盡服從。

　　4、建立健全檢察官獨(dú)立性的職務(wù)保障制度，包括身分保障、保障和一定的特權(quán)保障。

　　（二）高效和精減原則

　　高效原則是指通過實(shí)施“檢察職能同行政治理職能相分離”，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部形成穩(wěn)定、***、有序、符合司法的檢察權(quán)運(yùn)行機(jī)制，最大限度地發(fā)揮檢察效益，進(jìn)步監(jiān)視的效率和質(zhì)量。效率是司法的所要追求主要目標(biāo)之一。作為法的價(jià)值之一的法律正義的一部分，司法效率的實(shí)現(xiàn)，在很大意義上就是法律正義精神的實(shí)現(xiàn)。因此，實(shí)施檢察同行政治理職能相分離，必須果斷革除檢察活動(dòng)治理方式的完全行政化所產(chǎn)生的辦案效率不高甚至低下的，進(jìn)步司法行政治理質(zhì)量，使其真正成為檢察職能的有力支撐。高效原則的基本要求是：減少檢察權(quán)運(yùn)行的行政性中間環(huán)節(jié)，暢通檢察權(quán)的運(yùn)行渠道，以消除行政行政治理職能對檢察職能的侵浸，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的高效運(yùn)行。

　　精減原則就是要要根據(jù)檢察權(quán)的司法性規(guī)律，盡可能減少檢察機(jī)關(guān)的行政性事務(wù)，真正使司法行政治理成為保障檢察職能有效實(shí)現(xiàn)的輔助功能，從而還原其輔助性。貫徹這一原則，要做到“減”和“精”的高度同一，在減少行政性事務(wù)的同時(shí)，要進(jìn)步司法行政治理的質(zhì)量，使其更好地服務(wù)于檢察職能。

　　（三）漸進(jìn)原則

　　實(shí)行檢察職能與行政治理職能相分離，涉及到檢察體制的層次題目，一些關(guān)鍵的檢察題目還存在重大分歧，而且由于、體制和觀念上的原因，對檢察機(jī)關(guān)的行政式治理方式還不可能在短期得到根本革新，實(shí)現(xiàn)檢察職能與行政治理職能相分離也就不可能一揮而就，必須按照積極穩(wěn)妥、循序漸進(jìn)原則，逐步推進(jìn)此項(xiàng)改革的深進(jìn)開展。

　　附：主要資料

　　1、《檢察理論成果薈萃》 檢察理論研究所主編（2000年11月）

　　2、賀xx《中國司法治理制度的兩個(gè)題目》《中國》1997年第6期

　　3、蘇力《法院的審判職能與行政治理朱》

　　載《依法治國與司法改革》 中國法制出版社1999年9月版

　　4、龍宗智《論檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)與檢察機(jī)關(guān)的改革》《法學(xué)》1999年第10期

　　5、龍宗智《論依法獨(dú)立行使檢察權(quán)》 《中國刑事法雜志》2002年第1期

【檢察職能與司法行政治理職能分離若干題目研究】相關(guān)文章：

民事督促起訴若干題目研究04-29

司法調(diào)解題目研究06-06

關(guān)于民事執(zhí)行理論研究中的若干題目06-06

民事權(quán)利能力若干題目研究06-08

買賣合同若干法律題目研究06-07

深圳旅游企業(yè)虛擬經(jīng)營和治理題目研究06-13

司法調(diào)解存在的題目與出路06-07

芻議涉外海事證據(jù)保全的若干題目06-06

對交通肇事逃逸若干題目的探討08-28

關(guān)于物權(quán)法立法中若干題目的建議06-07