對于構(gòu)建稅收執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制的實踐與思考
一、關(guān)于構(gòu)建稅收執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制的實踐
近年來，山東省莘縣國稅局引入風(fēng)險控制理念，健全和完善內(nèi)控機(jī)制，使稅收執(zhí)法崗位風(fēng)險得到系統(tǒng)防范和持續(xù)化解，從而規(guī)范了兩權(quán)運行，推進(jìn)了廉政建設(shè)，促進(jìn)了稅收事業(yè)健康發(fā)展。
(一)突出強(qiáng)化三個環(huán)節(jié)，提升應(yīng)對風(fēng)險能力。莘縣國稅局把加強(qiáng)內(nèi)控機(jī)制建設(shè)作為懲防體系建設(shè)重要組成部分，從排查風(fēng)險、強(qiáng)化教育、搭建平臺三個環(huán)節(jié)入手，著力提升國稅干部應(yīng)對風(fēng)險能力。
一是緊貼工作實際，準(zhǔn)確定位風(fēng)險分布。按照“先機(jī)關(guān)后基層、先簡單后補(bǔ)充、先急用后完善”的原則，在縣局機(jī)關(guān)層面，通過分析權(quán)力行使過程，初步排查出風(fēng)險點104個，其中：將稅收執(zhí)法權(quán)梳理細(xì)分為征收權(quán)、管理權(quán)、檢查權(quán)、強(qiáng)制權(quán)、處罰權(quán)、復(fù)議權(quán)、減免權(quán)、許可權(quán)等8類46個崗位，共106個風(fēng)險點。將行政管理權(quán)細(xì)分為人事管理權(quán)、財務(wù)管理權(quán)、物資管理權(quán)、日常事務(wù)管理權(quán)、基建管理權(quán)、紀(jì)檢監(jiān)察管理權(quán)等 6 類17個崗位，共46個風(fēng)險點。并根據(jù)風(fēng)險高低和運行頻率，對稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)分別進(jìn)行風(fēng)險排序，明確內(nèi)控重點。同時，制作104個權(quán)力行使流程圖，并對每個權(quán)力事項行使過程中發(fā)生的每個流程節(jié)點，都載明權(quán)力行使依據(jù)、工作要求、流轉(zhuǎn)路徑、監(jiān)督渠道等具體內(nèi)容，著力提高針對性、實效性和防范效能。
二是開展風(fēng)險教育，積極加強(qiáng)風(fēng)險預(yù)警。針對現(xiàn)階段部分干部對稅收風(fēng)險管理認(rèn)識模糊的現(xiàn)狀，主要從防止稅收流失、規(guī)避稅收執(zhí)法風(fēng)險的高度，反復(fù)闡明開展稅收風(fēng)險管理的目的意義和應(yīng)負(fù)責(zé)任，提高干部職工識別風(fēng)險、規(guī)避風(fēng)險、化解風(fēng)險、防御風(fēng)險的能力。首先。充分發(fā)揮廉政談話作用。從廉政規(guī)定、基層的反映、來信來訪情況等方面進(jìn)行廉政提醒和預(yù)警。其次，充分發(fā)揮差別對比作用。通過開展橫向生活水平對比及縱向發(fā)展水平對比等“三對比”(與下崗職工比待遇、與貧困地區(qū)比收入、與改革開放之前比變化)活動，促進(jìn)干部時刻保持清醒頭腦，算好“七筆賬”，倍加珍惜眼前的幸福指數(shù)。第三，充分發(fā)揮警示教育作用。通過邀請紀(jì)委、檢察院領(lǐng)導(dǎo)分別為國稅干部作黨風(fēng)廉政建設(shè)形勢報告、廉政準(zhǔn)則》輔導(dǎo)報告、預(yù)防職務(wù)犯罪報告等，組織國稅干部觀看警示片、到勞改場所接受現(xiàn)場警示教育等活動，促使各單位“一把手”或行使高風(fēng)險權(quán)力的重點崗位責(zé)任人筑牢拒腐防變的思想堤壩。
三是構(gòu)建管理平臺，逐步提高風(fēng)險應(yīng)對能力。首先，構(gòu)建風(fēng)險評估平臺。針對稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)運行過程中風(fēng)險較大的環(huán)節(jié)和事項，充分運用征管數(shù)據(jù)分析、納稅評估、稅收執(zhí)法檢查子系統(tǒng)、稅收執(zhí)法監(jiān)察子系統(tǒng)等手段，延伸風(fēng)險查找面，挖掘風(fēng)險潛伏點，確定重點風(fēng)險管理項目。同時對風(fēng)險管理項目加強(qiáng)動態(tài)管理，每半年進(jìn)行一次風(fēng)險查找、評估和化解工作。其次，構(gòu)建風(fēng)險監(jiān)控平臺。認(rèn)真落實稅收執(zhí)法責(zé)任制，明確各崗位、各環(huán)節(jié)、各部門、各層級的風(fēng)險管理職能職責(zé)。將風(fēng)險管理納入“一體化”系統(tǒng)運行，對重點風(fēng)險點下發(fā)工作任務(wù)書要求相關(guān)單位限期整改，明確風(fēng)險整改任務(wù)的具體內(nèi)容、達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)和限辦時限，建立了局黨組、分管領(lǐng)導(dǎo)、機(jī)關(guān)科室、分局、稅收管理員從上而下的風(fēng)險督查體系，監(jiān)督風(fēng)險整改項目完成質(zhì)量，加強(qiáng)風(fēng)險管理的過程監(jiān)控。第三，構(gòu)建風(fēng)險預(yù)警平臺。將風(fēng)險預(yù)警作為防范風(fēng)險、消除隱患的重要舉措，建立和完善流轉(zhuǎn)稅、所得稅、涉外稅收、出口退稅、稅收征管和稅務(wù)稽查等風(fēng)險預(yù)警指標(biāo)體系，每月進(jìn)行一次風(fēng)險預(yù)警通報，通過風(fēng)險預(yù)警信息發(fā)布，及時、準(zhǔn)確地進(jìn)行風(fēng)險提示和風(fēng)險處理。近年來，全系統(tǒng)通過預(yù)警平臺發(fā)布預(yù)警信息700余條，對不斷提升征管質(zhì)量、防范執(zhí)法風(fēng)險起到了積極作用。
(二)建立四維控制方法，系統(tǒng)防范崗位風(fēng)險。莘縣國稅局把強(qiáng)化內(nèi)控措施，完善監(jiān)控手段，作為規(guī)范崗位行為、落實崗位職責(zé)、強(qiáng)化崗位責(zé)任的有效途徑，有效促進(jìn)稅收執(zhí)法人員不斷提升執(zhí)法水平。
一是牽制式控制，強(qiáng)化權(quán)力制衡。一是發(fā)起與實施分離。稅收管理員到所轄企業(yè)執(zhí)行稅收管理任務(wù)，都必須經(jīng)部門負(fù)責(zé)人正式派遣并登記備案，防止管理員隨意下戶、越權(quán)檢查、借下戶為名脫崗?fù)獬龅蕊L(fēng)險。二是調(diào)查與審批分離。對金額較大、政策性較強(qiáng)的涉稅審批事項，集體研究決定并公示審批結(jié)果，確保審批結(jié)果公正合理。三是初查與復(fù)查分離。在分局之間，對稅源預(yù)警評估疑點信息實行雙重核查，防止人情稅、關(guān)系稅等風(fēng)險。在分局和執(zhí)法人員之間，實行交叉注銷檢查、稅收檢查互查、執(zhí)法人員定期輪崗等辦法，確保稅源管理質(zhì)量。
二是痕跡化管理，保存控制證據(jù)。明確稅收管理各業(yè)務(wù)流程中應(yīng)具備痕跡證據(jù)的項目及其格式、內(nèi)容、傳遞手續(xù)等要求，為稅收執(zhí)法權(quán)和行政管理權(quán)運行的過程復(fù)原、手續(xù)復(fù)核、結(jié)果復(fù)查提供可靠證據(jù)。同時，注重抓好基礎(chǔ)，養(yǎng)成良好的痕跡化操作習(xí)慣。例如，從稅收管理最基本的簽字環(huán)節(jié)抓起，對稅收調(diào)查等工作中稅務(wù)人員的不規(guī)范簽字問題進(jìn)行專項清理。
三是信息化控制，提高控制效率。在全面運行稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)的同時，自主開發(fā)應(yīng)用專門風(fēng)險監(jiān)控管理軟件，收到了較好效果。一是開發(fā)應(yīng)用廢舊物資和農(nóng)產(chǎn)品收購發(fā)票管理系統(tǒng)和發(fā)票審核審批管理系統(tǒng)，加強(qiáng)人機(jī)結(jié)合，強(qiáng)化對發(fā)票增版增量和票種核定的標(biāo)準(zhǔn)化審核審批。二是開發(fā)應(yīng)用涉稅大要案審理系統(tǒng)，規(guī)范涉稅大要案審理的程序、時限、處罰標(biāo)準(zhǔn)等事項，防止了因案件審理導(dǎo)致的稅務(wù)行政復(fù)議和行政訴訟案件。三是開發(fā)應(yīng)用出口退稅應(yīng)用管理系統(tǒng)，強(qiáng)化征退稅銜接和預(yù)警評估，自動篩選疑點信息，有效防范了違規(guī)退稅風(fēng)險。
(三)健全五項長效機(jī)制，持續(xù)性化解崗位風(fēng)險。莘縣國稅局緊緊以提升征管質(zhì)量、強(qiáng)化基層管理、嚴(yán)格責(zé)任追究為重點，不斷提升國稅干部綜合素質(zhì)，較好地增強(qiáng)國稅干部特別是各級領(lǐng)導(dǎo)干部和一線執(zhí)法人員崗職意識。
一是強(qiáng)化項目管理，建立跨部門組織協(xié)調(diào)機(jī)制�？绮块T協(xié)調(diào)機(jī)制主要包括一隊、四組、項目負(fù)責(zé)制，一隊即在縣局層面成立若干專業(yè)化稅收風(fēng)險管理團(tuán)隊，負(fù)責(zé)全系統(tǒng)稅收風(fēng)險分析、風(fēng)險應(yīng)對、情報管理和績效評價工作;四組即設(shè)立識別布控、制度建設(shè)、宣講教育、督導(dǎo)巡查四個專門工作組;項目負(fù)責(zé)制即對各業(yè)務(wù)領(lǐng)域的防控重點，由各領(lǐng)域業(yè)務(wù)骨干分別組成項目組，具體負(fù)責(zé)單項防控措施的研究試點工作。
二是加強(qiáng)動態(tài)跟蹤，建立風(fēng)險布控機(jī)制。一是基層稅務(wù)單位將工作中發(fā)現(xiàn)的風(fēng)險點定期上報縣局，由縣局篩選具有普遍性的風(fēng)險點在全縣國稅系統(tǒng)范圍內(nèi)布控。二是縣局根據(jù)征管系統(tǒng)信息、案件查辦線索等情況，分析匯總風(fēng)險信息，統(tǒng)一在全縣國稅系統(tǒng)進(jìn)行布控。三是通過12366服務(wù)熱線、來信來訪、特邀監(jiān)督員等渠道，獲取風(fēng)險信息，及時進(jìn)行布控化解。
三是開展剛性檢查，建立風(fēng)險巡查機(jī)制。一是獨立式巡查。巡查工作由監(jiān)察督查部門獨立組織實施。二是隨機(jī)式巡查。突擊巡查的時間、人員、內(nèi)容、被查單位隨機(jī)，防止串通舞弊、臨時應(yīng)付。三是沉默式巡查。檢查人員只記錄被查單位事實，不在被查單位發(fā)表意見，檢查結(jié)束后由稅源管理聯(lián)動機(jī)制聯(lián)席會議集體研究處理結(jié)果。四是連帶式巡查。在問責(zé)追究上實行鼓勵自查、責(zé)任連帶，發(fā)現(xiàn)問題除追究直接過錯人外，連帶追究自查單位和有關(guān)人員的責(zé)任�？h局在每年組織的稅收執(zhí)法檢查中，都要有個別單位和執(zhí)法人員因工作責(zé)任心不強(qiáng)、履職不到位等，發(fā)生執(zhí)法過錯行為受到通報批評、調(diào)離崗位和扣罰獎金處理。
四是實施崗能匹配，建立風(fēng)險激勵機(jī)制。按照高風(fēng)險崗位、高素質(zhì)配備、高標(biāo)準(zhǔn)要求、高待遇對應(yīng)的原則，試點探索風(fēng)險導(dǎo)向、崗位競選制度。鼓勵綜合素質(zhì)高的干部經(jīng)過公開競爭、組織篩選等程序，競爭到高風(fēng)險崗位。建立風(fēng)險責(zé)任掛鉤制度。將全年風(fēng)險控制情況與科室考核獎檔次、評先指標(biāo)數(shù)量、科室負(fù)責(zé)人考評晉升等直接掛鉤。建立干部風(fēng)險控制誠信檔案。將個人風(fēng)險控制情況記入檔案，作為績效考核、能級評定、選拔任用的重要依據(jù)。
五是實行雙查雙究，建立風(fēng)險問責(zé)機(jī)制。既查處追究納稅人的違法違章行為，又查處追究稅務(wù)人員的稅收執(zhí)法與行政管理過錯。對于廉政苗頭性問題，堅持內(nèi)部從嚴(yán)問責(zé)，綜合運用黨紀(jì)政紀(jì)糾處。
二、進(jìn)一步發(fā)揮稅收執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制效能的思考
(一)堅持依法操作，建立配套制度。在執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中，不僅要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行各項稅收法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件，對與稅收法律、法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件相悖的行為嚴(yán)格按規(guī)定予以追究，而且要探索建立與執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制相配套的'一系列制度、辦法、流程和操作指南，建立執(zhí)法監(jiān)控的制度體系、流程體系，使監(jiān)督權(quán)限明晰化、監(jiān)控方法科學(xué)化、操作運行規(guī)范化、信息流轉(zhuǎn)互動化、問責(zé)追究嚴(yán)格化。要通過健全配套制度流程體系來規(guī)范、推動執(zhí)法內(nèi)控運行，又要發(fā)揮制度流程體系對執(zhí)法人員的規(guī)范、指引、評價、制約、懲治、教育的作用。
(二)堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，力求簡捷高效。在執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制建設(shè)中，在監(jiān)控點上要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，既要保證執(zhí)法監(jiān)控面，又要突出執(zhí)法監(jiān)督的重點，不能胡子眉毛一齊抓。在監(jiān)控方法上要體現(xiàn)效率原則，強(qiáng)化操作性、針對性，力求簡捷高效。要突出稅源管理的核心地位，不能因?qū)嵤﹫?zhí)法監(jiān)控耗費大量的人力、物力，影響日常的稅源管理。要將監(jiān)控寓于管理之中，以執(zhí)法監(jiān)控促進(jìn)、規(guī)范稅收管理。
(三)堅持人機(jī)結(jié)合，實施過程監(jiān)控。執(zhí)法監(jiān)控要依托信息化手段，但不能依賴計算機(jī)。目前稅收執(zhí)法管理信息系統(tǒng)監(jiān)控的執(zhí)法過錯點和執(zhí)法監(jiān)察疑點，尚未全面涵蓋每項業(yè)務(wù)各個環(huán)節(jié)的執(zhí)法點，尤其是信息系統(tǒng)無法對虛假信息進(jìn)行識別，難于對執(zhí)法行為進(jìn)行深層次控制。因此，必須堅持人機(jī)結(jié)合原則，既要發(fā)揮微機(jī)監(jiān)控高效性，又要注重人工監(jiān)督全面性、深層次性。在監(jiān)控方法上，要堅持過程監(jiān)控原則，既要對執(zhí)法實施事后監(jiān)控，更要突出事前、事中監(jiān)控，事前預(yù)防、事中監(jiān)督往往比事后“亡羊補(bǔ)牢”更有效。
(四)堅持責(zé)任追究，嚴(yán)格糾錯校偏。對稅收執(zhí)法人員在執(zhí)行職務(wù)過程中，因故意或過失導(dǎo)致稅收執(zhí)法行為違法的，必須嚴(yán)格責(zé)任追究，但責(zé)任追究不是目的，重要的是要通過明晰崗責(zé)、規(guī)范流程、健全制度和制定標(biāo)準(zhǔn)起到指引作用;通過實行全方位、全過程的監(jiān)督，起到警示、督促、糾錯作用;通過嚴(yán)格責(zé)任追究，起到懲前毖后的作用，這是實施執(zhí)法內(nèi)控機(jī)制主要目的。
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