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支持糧食主產(chǎn)區(qū)的財稅政策研究
內(nèi)容提要:中央提出四個“始終重視”是支持糧食主產(chǎn)區(qū)的總政策。財稅政策在這個政策體系中具有前提性與現(xiàn)實性的意義，主要包括實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一，強化農(nóng)村義務教育，按WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化要求加大對產(chǎn)業(yè)化、科技化、生態(tài)建設、公共物品的供給與社會保障的投入等重要方面，還要支持農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、精簡基層政權(quán)、戶籍制度與農(nóng)民進城政策等方面的改革。
關鍵詞：糧食主產(chǎn)區(qū) 財稅政策 產(chǎn)業(yè)化 公共物品 農(nóng)地產(chǎn)權(quán)
一。中央提出四個“始終重視”是支持糧食主產(chǎn)區(qū)的總政策
促進“三農(nóng)”發(fā)展是全黨工作的重中之重，而“三農(nóng)”中又以糧食主產(chǎn)區(qū)的問題最為緊要。為了從根本上支持糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展，中央在“五個統(tǒng)籌”的基礎上又在2003年年底召開的經(jīng)濟工作會議上強調(diào)指出，“我們必須始終重視農(nóng)業(yè)的基礎地位，始終重視嚴格保護耕地和保護、提高糧食綜合生產(chǎn)能力，始終重視維護糧食主產(chǎn)區(qū)和種糧農(nóng)民的利益，始終重視增加農(nóng)民特別是種糧農(nóng)民的收入�！睘槁鋵嵾@四個“始終重視”，在隨后的國務院常務會議和中央農(nóng)村工作會議上還作了更為全面、具體的部署。不難看出，在共和國歷史上，這是中央對“三農(nóng)”問題特別是糧食主產(chǎn)區(qū)問題真正下決心、動感情的特別關注，其目標所向，已經(jīng)不僅僅是歷來所看重的糧食產(chǎn)量的多少，而是種糧農(nóng)民利益和收入的增長幅度，糧食綜合生產(chǎn)能力的提高。應該說，這是中央農(nóng)業(yè)政策的一種歷史性轉(zhuǎn)變。
新中國成立以來，我們重視農(nóng)業(yè)甚至達到“以糧為綱”的地步，然而其本意不在農(nóng)業(yè)本身如何發(fā)展，而是農(nóng)業(yè)能為工業(yè)提供多大支持。為了工業(yè)化，國家運用工農(nóng)產(chǎn)品價格“剪刀差”，用沉重的農(nóng)業(yè)稅費負擔，用隔離城鄉(xiāng)的戶籍制度，用諸多制約農(nóng)民的社會組織制度和政策，從多方面剝奪農(nóng)業(yè)剩余價值，制約了“三農(nóng)”的正常發(fā)展。改革開放以后，國家也曾多次強調(diào)重視農(nóng)業(yè)，但是對“三農(nóng)”的漠視非但沒有本質(zhì)性的改變，反而因為走了一條按照GDP取向的發(fā)展道路，東南沿海尤其是城市的經(jīng)濟發(fā)展很快，城市居民生活水平大為提高，而對GDP的增長貢獻小的農(nóng)村則越來越窮了，農(nóng)民人均純收入多年負增長，城鄉(xiāng)居民收入差距在不斷擴大：據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，1984年城鎮(zhèn)居民收入是農(nóng)村居民的1.71倍，1998年增長到2.52倍，2001年為2.9倍，2003年進一步增長到3.24倍。
除了政策因素，還有國情的制約。我國人口多，農(nóng)民比重大，資源相對貧乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后，是“三農(nóng)”發(fā)展的四大現(xiàn)實障礙。糧食主產(chǎn)區(qū)的問題更嚴重。第一是糧食的生產(chǎn)者太多。據(jù)初步統(tǒng)計，目前4.98億農(nóng)村勞動力中有2.76億人在種糧食，每個糧農(nóng)（除了自己）只供給3.71個國內(nèi)消費者，而糧食的需求彈性又極小，幾乎不受價格變動的影響。這就使得在正常年景下必然會供大于求，形成賣糧難與價格下跌的窘境。如1996年每公斤糧價為1.43元，到2001年為1.09元，下降23.7%，而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的價格卻在上升，“剪刀差”不僅仍然存在而且還呈擴大的趨勢。這說明，糧農(nóng)想通過價格的途徑增加收入根本不可能。第二是畝產(chǎn)已達到極限。因人多地少，我國糧農(nóng)普遍選擇精耕細作以替代資本的投入，致使糧食畝產(chǎn)已與世界農(nóng)業(yè)大國的水平相近或更高，按照現(xiàn)有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力的水平已達到極限了。根據(jù)邊際收益遞減規(guī)律，若要再增加要素的投入以促使產(chǎn)量上升，其成本上升的幅度必然會更高，說明靠增加產(chǎn)量來增加收入也行不通。第三是生產(chǎn)的形勢很不穩(wěn)定。在人類因環(huán)保失誤而自然災害頻發(fā)的當代社會，因歉收而影響供給的事常有發(fā)生。尤其在我國，13億人對糧食需求的基數(shù)大，稍有不足就會給全社會帶來巨大震動。從全世界糧食供求看，發(fā)達國家大量剩余與窮國億萬人挨餓同時并存更是常態(tài)。我國人口多，若遇糧食危機依靠大量進口是國力不濟的，也是極危險的。第四是加入世貿(mào)組織后外國農(nóng)副產(chǎn)品的沖擊。在國際市場上，我國農(nóng)副產(chǎn)品成本高，質(zhì)量次，競爭力遠不如發(fā)達國家。如養(yǎng)豬是糧食主產(chǎn)區(qū)的最大副業(yè)，我國豬肉2000年的產(chǎn)量約占同期世界總產(chǎn)量的45%，但因疫病、藥物殘留等問題，其出口額僅占當年世界豬肉市場的1.75%.由于上述政策與國情的影響，糧食主產(chǎn)區(qū)的問題在“三農(nóng)”中分外突出，廣大糧農(nóng)已近乎赤貧。據(jù)有關人士對重慶黔江地區(qū)5個貧困產(chǎn)糧縣中875個農(nóng)戶的調(diào)查，2001年人均純收入僅有841.61元。①因而，產(chǎn)糧大省的許多糧農(nóng)為了生計都不得不拋棄糧田去城市打工。從發(fā)展的趨勢看，讓城市“消化”更多的農(nóng)民是緩解“三農(nóng)”問題的根本出路，然而由于缺乏技術，素質(zhì)低下，還有種種政策歧視和不公平待遇，部分進城農(nóng)民勢必一時難以找到工作，有崗位的還會長期領不到工資，成為游離于城鄉(xiāng)之間的“邊緣人”，是城鎮(zhèn)中最缺乏保障也是最不安分的弱勢群體。有資料顯示，現(xiàn)有4.98億農(nóng)村勞動力中大體上有2.23億處于隱蔽性失業(yè)狀態(tài)并且主要來自糧食主產(chǎn)區(qū)的剩余勞動力，其剩余率為44.76%.②這么大的一個群體，無論在鄉(xiāng)務農(nóng)或進城謀生，簡單再生產(chǎn)與基本生活都難有保障，正常發(fā)展就更難了。這不僅關系到社會穩(wěn)定和整個國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，還關系到能否全面建成小康社會這一遠大目標。因為任何發(fā)展水平的實現(xiàn)，都必須首先以8億農(nóng)民的水平為標準，丟了這個大頭，一切非但沒有意義，也是不可能持久的。
所以說，中央提出四個“始終重視”，將農(nóng)業(yè)的基礎地位、保護耕地與糧食的生產(chǎn)能力、主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的利益和種糧農(nóng)民的收入放在突出位置，是我國在新的歷史時期支持糧食主產(chǎn)區(qū)的總政策。
二。支持糧食主產(chǎn)區(qū)的財稅政策
支持糧食主產(chǎn)區(qū)，應有一個涉及財稅、金融、科教、文化、社會、法律等方面的龐大政策體系，其中最具前提性與現(xiàn)實性的是政府的財稅政策，主要內(nèi)容大體上有如下幾方面：
（一）取消農(nóng)業(yè)稅制改行增值稅，實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制的統(tǒng)一
根據(jù)上述分述，目前糧食主產(chǎn)區(qū)的農(nóng)民窮，可高度概括為兩方面原因：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力落后，糧食比較效益低；二是長期沉重的稅費。前者要在長時間內(nèi)依靠農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與農(nóng)民市民化去解決，后者已在稅費改革試點中化解了，重點在于農(nóng)業(yè)稅。為了保障基層政權(quán)組織與農(nóng)村的基礎教育能正常運轉(zhuǎn)，農(nóng)業(yè)稅率在稅費改革中反而由原來平均的3%上升到8.4%，從稅費整體上看，農(nóng)民雖然大約減負30%，然而農(nóng)業(yè)稅負擔仍然是沉重的，與目前農(nóng)民的收入水平不相適應。中共中央在十六屆三中全會上決定，“逐步降低農(nóng)業(yè)稅率”、“創(chuàng)造條件逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)稅制統(tǒng)一”，在與國務院聯(lián)合發(fā)布的以增加農(nóng)民收入為核心內(nèi)容的2004年第一號文件中，又明確提出從2004年開始每年降低農(nóng)業(yè)稅率1個百分點；溫總理在2004年3月5日的《政工作報告》中宣布，五年之內(nèi)全部取消農(nóng)業(yè)稅；緊接著在2004年3月29日，中共中央政治局又召開會議進一步研究糧食主產(chǎn)區(qū)問題，決定2004年將糧食主產(chǎn)區(qū)11個省農(nóng)業(yè)稅率降低3個百分點，并在黑龍江、吉林兩省率先進行免征農(nóng)業(yè)稅的改革試點。由此可見中央對于取消農(nóng)業(yè)稅的決心之大，態(tài)度之堅決。筆者以為，遵循中央上述精神，我國糧食主產(chǎn)區(qū)和中西部地區(qū)的農(nóng)業(yè)稅可在今明兩年之內(nèi)逐步取消，由此而減少的地方財政收入可由中央財政通過轉(zhuǎn)移支付解決。而經(jīng)濟條件較好的沿海發(fā)達地區(qū)更應在此期間完全免征農(nóng)業(yè)稅，其減少的財政收入由本地區(qū)自行消化。
�。ǘ┱J真辦好糧食主產(chǎn)區(qū)的九年義務教育，提高糧農(nóng)素質(zhì)
2001年6月國務院做出《關于基礎教育改革與發(fā)展的決定》，明確指出農(nóng)村基礎教育“縣鄉(xiāng)兩級辦學，以縣管理為主”的體制，教師工資、正常經(jīng)費由縣財政負責，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只管本地初中、小學校舍建設和維修，算是對過去教育經(jīng)費由農(nóng)民負擔。然而為了保證縣級財力能夠維持基礎教育與基層政權(quán)的運作，事實上又大幅度提高了農(nóng)業(yè)稅稅率，不僅農(nóng)民負擔并無明顯減輕，縣財政的財權(quán)、財力也極不對稱，本縣農(nóng)村教育還是由本縣農(nóng)民負擔的實質(zhì)并沒有改變。幾年來，不少縣級財政出于財力緊張，又開始在發(fā)工資時給教師打白條，更嚴重的如蘇北某市，竟然將許多公辦的中小學校民營化，讓農(nóng)民再承受比過去更為沉重的教育負擔，而財政的教育負擔則徹底免除了。政府放棄教育供給是教育法所不容的，納稅人也不答應。要徹底解決問題，須對現(xiàn)行財政體制作重大調(diào)整。首先要真正認識農(nóng)村義務教育是關系中華民族前途與命運的純公共物品，不能只由縣鄉(xiāng)供給，中央與省財政應承擔更大的責任。由此筆者建議，應將現(xiàn)行“縣鄉(xiāng)兩級辦學，以縣管理為主”的體制改為“縣級管理，分級負擔”的體制，教育經(jīng)費在中央與省、市、縣四級財政之間按4：3：2：1的比例分攤，建立農(nóng)村基礎教育財政專項轉(zhuǎn)移支付制度。
�。ㄈ┌崔r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化與WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定的要求，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的直接投入
傳統(tǒng)的財政對農(nóng)業(yè)的投入多是維持性與無償性的，僅在農(nóng)業(yè)主管部門之間封閉運行，暗箱操作，效率極低，甚至化為龐大機構(gòu)“養(yǎng)人”的費用，因而極有必要改為與市場機制相適應的有償性的直接投入。第一是加大對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的直接投入。糧食主產(chǎn)區(qū)的發(fā)展應以農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整為發(fā)端，而結(jié)構(gòu)的調(diào)整又必須以發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為運作導向，在優(yōu)質(zhì)糧生產(chǎn)基地、糧食深加工、畜牧水產(chǎn)養(yǎng)殖、商貿(mào)運輸?shù)确矫娲罅Πl(fā)展龍頭企業(yè)。財政支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，就是將投資重點放在培育、扶持、發(fā)展龍頭企業(yè)上，建立市場運作、有償使用、集中規(guī)范、效益社會化的投資新機制。具體說，一要堅持以效益定項目、以項目定投資的原則，制定科學、嚴格的立項審批程序，確定一批具有地區(qū)優(yōu)勢和行業(yè)優(yōu)勢的龍頭企業(yè)；二要堅持政企分開、政資分開的原則，將確定的投資金額直接撥入國資經(jīng)營公司，授權(quán)國資經(jīng)營公司以投資入股的方式扶持龍頭企業(yè)；三是龍頭企業(yè)再以合同契約、股份合作、聯(lián)營、聯(lián)合等多種形式將生產(chǎn)經(jīng)營的鏈條延伸到產(chǎn)加銷各環(huán)節(jié)、各個專業(yè)協(xié)會和廣大農(nóng)戶，在企業(yè)、農(nóng)戶、中介組織之間形成風險共擔、利益均沾的共同體。第二是加大按WTO農(nóng)業(yè)協(xié)定要求的直接投入。要盡快改革財政投入不與農(nóng)戶直接見面的運作方式，將投入的資金盡可能地納入“綠箱”與“黃箱”的政策框架�！熬G箱”政策涉及農(nóng)業(yè)基礎設施建設、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村教育、生態(tài)保護、自然災害、社會保障等方面的補貼，其面廣量大的程度是我國過去的農(nóng)業(yè)補貼遠遠不可比的。在當前，我國急需加大對農(nóng)民購買良種、化肥、農(nóng)業(yè)機械等生產(chǎn)資料的直接補貼，以降低農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)成本�！包S箱”政策多與產(chǎn)量、價格直接掛鉤，考慮補貼過多會影響市場機制的正常運行，WTO有“綜合支持量”的限制性規(guī)定，即以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值為標準，發(fā)達國家補貼不能超過5%，發(fā)展中國家不能超過10%.我國加入世貿(mào)組織承諾為8.5%，但是過去的實際補貼大約是2%～3%.根據(jù)這個情況，當前我國應該實行最低價格制度，較大幅度提高糧食收購價格，直接增加農(nóng)民收入。第三是要深化糧食流通體制改革，全面放開糧食購銷市場。必須清理不利于糧食自由流通的政策法規(guī)，完善糧食現(xiàn)貨和期貨市場，發(fā)展現(xiàn)代物流業(yè)。注意發(fā)揮國有糧食購銷企業(yè)主渠道作用，運用國家糧食風險基金對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民和各地種糧農(nóng)民進行直接補貼。上述各項補貼，都要制定便于操作和監(jiān)督的實施辦法�？梢园刺锂�設補貼卡，也可按商品糧銷售量補貼，無論何種方法，都要確保補貼資金真正落到農(nóng)民手中，防止他人中間盤剝。
�。ㄋ模┘哟筠r(nóng)業(yè)科技化與生態(tài)建設的投入
科技化是糧食主產(chǎn)區(qū)改變落后生產(chǎn)方式的金鑰匙，是進入小康社會的一條捷徑。財政加大農(nóng)業(yè)科技投入，第一，要按WTO“綠箱”政策的規(guī)定，對龍頭企業(yè)、合作經(jīng)濟組織不斷提高各種無償和直接的科技補貼水平，并將這些補貼通過他們延伸到各個農(nóng)戶，直接用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的開拓和發(fā)展；第二，考慮糧食主產(chǎn)區(qū)落后，還不能全面推行市場機制，還要繼續(xù)無償支持農(nóng)技站、種子站、氣象站與畜牧獸醫(yī)站等農(nóng)村基層事業(yè)單位的發(fā)展。這些單位目前人員膨脹、經(jīng)費極少、業(yè)務近乎停頓，必須在治理整頓、精簡冗員、明確職能、加強管理的基礎上撥足事業(yè)費，讓其在農(nóng)村的前沿陣地發(fā)揮科技知識培訓、成果推廣轉(zhuǎn)讓與各種服務的作用。還可根據(jù)情況特批一些農(nóng)業(yè)科技三項費用，支持他們因地制宜搞些開發(fā)項目。當然他們對農(nóng)民的服務也應是無償?shù)摹５谌�，還要歡迎城里人到糧食主產(chǎn)區(qū)辦各種科技型公司，按市場交換原則為農(nóng)民提供先進的科技產(chǎn)品與服務。為促進競爭，提高服務質(zhì)量，政府對農(nóng)村民營科技的發(fā)展可給予一定的貸款貼息并減免其營業(yè)稅與土地使用稅。
生態(tài)環(huán)境保護建設是農(nóng)業(yè)生存的命脈所系，也是經(jīng)濟社會能否持續(xù)發(fā)展的關鍵所在。長期以來，我國在GDP高速增長的同時，在生態(tài)環(huán)境上也付出了高昂的代價。雖然最近幾年國家動用大量國債進行生態(tài)建設，在治理“三廢”、改造荒漠、封山育林、退耕還林還牧等方面取得了顯著的成績，但年均投入的水平也只占GDP的0.81%，比發(fā)達國家的2%相去甚遠，諸多問題仍普遍存在。糧食主產(chǎn)區(qū)的問題更為嚴重：土壤板結(jié)退化，耕地大量流失，河床淤塞斷流，藥物殘留普遍，人均資源銳減，不少地方水源污染連喝水都成問題，已到非徹底治理不可的時候了。根據(jù)公共財政原理，生態(tài)環(huán)境是純公共物品，應財政供給。這筆開支是很大的，應有分期治理規(guī)劃。問題還不全部在經(jīng)費上。由于生態(tài)建設見效時間長，難以規(guī)范、監(jiān)管，投資容易被層層盤剝，是典型的“唐僧肉”，效益一直很不理想，常有“年年栽樹不見樹”的現(xiàn)象，這是生態(tài)建設的一大難題。一個可行的辦法是采用工程建設的招標制，即以國資經(jīng)營公司為載體，下設一個由專家組成的“生態(tài)項目規(guī)劃小組”，首先把好調(diào)研、規(guī)劃、論證這一關，有的放矢確定投資項目與規(guī)模，在政府審批后向社會招標，資金列入財政預算，國資經(jīng)營公司在財政資金到賬后再對承包單位按進度撥款，項目完工還要由規(guī)劃小組的專家作出績效評估報告，以保財政資金效益不致流失。另一方面，對生態(tài)建設項目取得的收益，應在長時期內(nèi)視不同情況減征或者免征各項稅收。
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