公平 高效 規(guī)范 透明 ──加強財政決算工作的思考

國家財政決算是預(yù)算執(zhí)行情況的，也是在一定條件下中央財政與地方財政分配關(guān)系的調(diào)整。1994年實行分稅制財政體制改革以后，財政決算又有了新的，就是全面檢驗分稅制財政體制的運行情況，真實反映分稅制財政體制的成果。因此，做好財政決算工作，具有十分重要的意義�！　」�平與效率，是財政決算工作的準(zhǔn)則；規(guī)范與透明，則是保證實現(xiàn)公平與效率的重要條件。因為只有決算制度和辦法規(guī)范、透明，才能保持政策的統(tǒng)一性和連續(xù)性；只有對各地一視同仁，才能使各項工作有的放矢，最大限度地提高工作效率。我們在辦理1994年財政決算工作中，按照“公平、效率、規(guī)范、透明”這八個字，力求在過去正反兩方面經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，有所創(chuàng)新、有所突破。應(yīng)當(dāng)說，我們的努力初步取得了一些成效，并對今后進一步加強決算工作，做了一些有益的嘗試�！�　一、1994年財政決算工作回顧　　1994年是分稅制財政體制改革的第一年。新的財稅體制，對財政決算工作提出了許多新的要求。特別是在分稅制與原包干體制同時運行的情況下，中央財政與地方財政如何、合理地辦理年終結(jié)算，這個涉及的范圍很廣，也很復(fù)雜。總的原則是：在分稅制財政體制框架不變的前提下，保證地方的既得利益，在財政收入增量分配上盡量照顧地方，按照《1994年中央與地方年終結(jié)算辦法》的規(guī)定， 1994年除保留原有的46個結(jié)算項目之外，又新增加了5個結(jié)算項目。如果再考慮到全國44個省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市體制的不同，結(jié)算辦法也不同，都需要單獨結(jié)算，結(jié)算帳務(wù)總計近3000筆。完成這樣大的工作量，過去需要四個多月的時間，今年我們計劃在兩個月內(nèi)完成，難度是相當(dāng)大的，如果不在“公平、效率、規(guī)范、透明”這八個字上下功夫，不對傳統(tǒng)的思維定式和習(xí)慣做法進行改革，是不可能做到的。我們在認真、歷年財政決算工作的經(jīng)驗和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，做了以下幾個方面的改革：　　第一、強化決算工作的計劃性和責(zé)任制　　決算工作開始前，我們周密擬定了工作計劃，將決算工作過程分為三個階段：準(zhǔn)備階段、結(jié)算階段和審查批復(fù)階段。各業(yè)務(wù)處在每個階段的職責(zé)、負責(zé)人和時間要求都有明確規(guī)定，一環(huán)扣一環(huán)，哪道環(huán)節(jié)出問題，哪個環(huán)節(jié)負責(zé)任�！　∵^去年度，決算前的準(zhǔn)備工作是由綜合處負責(zé)的，然后將結(jié)算數(shù)據(jù)送交各業(yè)務(wù)處，具體辦理結(jié)算由各業(yè)務(wù)處負責(zé)。這個辦法容易造成全局和局部脫節(jié)，分工責(zé)任不清、口徑不統(tǒng)一等問題。1994年我們改為全司共同做準(zhǔn)備工作，分工協(xié)作，各司其職，并采取“全過程追蹤負責(zé)制”。綜合處負責(zé)全國統(tǒng)一的算帳和算帳口徑，各業(yè)務(wù)處負責(zé)收集各地區(qū)的問題和要求，建立“分省檔案”，并辦理具體帳務(wù)結(jié)算；凡屬局部特殊性問題，必須經(jīng)綜合處匯總，交由司務(wù)會集體研究處理；每一個干部，按分工擔(dān)負的工作，要自始至終負責(zé)到底，從聽取地方匯報，直到辦理批復(fù)決算，全過程追蹤負責(zé)。　　第二、強化決算的規(guī)范性和制度化　　我們把決算工作的規(guī)范性和制度化做為一項重要的基礎(chǔ)建設(shè)和目標(biāo)來抓，不允許出現(xiàn)隨意性。每一項結(jié)算項目，都要求文件依據(jù)準(zhǔn)確，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)可靠，結(jié)算辦法合理，結(jié)算數(shù)據(jù)公開。對每個省提出的特殊性問題，任何人不能隨意答復(fù)，必須經(jīng)司務(wù)會集體研究，報部領(lǐng)導(dǎo)決定。各地同志們反映， 1994年決算大家最滿意的就是結(jié)算辦法規(guī)范，一視同仁，公平合理。有的同志說：“不怕給錢少，就怕不公平，只要全國執(zhí)行一個制度辦法，誰也沒有意見”。　　第三、試行集中匯審辦法　　過去傳統(tǒng)的決算工作程序是“分兵把關(guān)、各管一攤”。戰(zhàn)線長、拖的時間長，還容易出現(xiàn)相互配合的誤差。為了探索決算工作程序的最佳模式， 1994年我們試行的“集中匯審”方式，使各地同志、部內(nèi)有關(guān)司局同志、我司同志都集中在一起，由部領(lǐng)導(dǎo)直接指揮，實行全局一盤棋，做到高度集中、高度統(tǒng)一，達到了高質(zhì)量和高效益。我們在一周時間內(nèi)，基本準(zhǔn)確無誤地辦理了近3000筆、4000億元的結(jié)算帳務(wù)，圓滿完成了過去需要一個多月才能完成的工作量，解決了最艱巨、也是最關(guān)鍵的兩級財政結(jié)算問題。盡管1994年中央補助地方的資金比往年大幅度削減，但由于帳務(wù)結(jié)算清楚、時間效率高、加上我們做了思想工作，地方同志對中央財政很理解、很支持，因此決算工作十分順利，做到了地方同志滿意，部領(lǐng)導(dǎo)滿意，我們自己的干部也滿意。實踐證明，集中匯審方式　　是一項成功的改革。這一個星期，全司同志們團結(jié)奮戰(zhàn)，緊密協(xié)作，加班加點，任勞任怨，體現(xiàn)了良好的工作作風(fēng)和團結(jié)向上的精神面貌�！�　二、進一步加強財政決算工作的幾點思考　　財政決算工作是一項政策性很強、技術(shù)要求很高，而且十分細致的業(yè)務(wù)工作。辦理財政決算，應(yīng)當(dāng)以審查、匯編為主要，以真實全面地反映預(yù)算執(zhí)行結(jié)果為主要任務(wù)。調(diào)整中央財政與地方財政的分配關(guān)系應(yīng)當(dāng)盡量解決在預(yù)算執(zhí)行過程中，決算時只能根據(jù)預(yù)算執(zhí)行情況，做一些必要的微調(diào)。但是，近幾年特別是實行財政包干體制以后，財政決算成為中央、地方兩級財政調(diào)整分配關(guān)系的一條重要渠道，各類都匯集到?jīng)Q算時處理、解決，“決算成了一只筐，什么問題都往里裝”。因此，結(jié)算項目越來越多，辦理決算的時間越來越長，地方同志提的要求也越來越高。導(dǎo)致這種局面的出現(xiàn)，客觀上有體制因素，如實行包干體制后，當(dāng)中央與地方發(fā)生財政收支轉(zhuǎn)移時，必然要通過年終決算做技術(shù)調(diào)整。在某種程度上講，包干越徹底，決算越精細，結(jié)算項目就會越多。但另一方面，也有我們主觀上重視結(jié)算，相對而言不太重視審編工作的問題。地方往往把工作重心放在要求中央幫助解決問題上，因此黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自來匯報決算，財政部門同志更是全力以赴，花費大量的時間、精力匯報，力爭多解決一些問題，我們也往往把決算工作重心偏移到解決地方提出的問題上，這種狀況長期下去，會出現(xiàn)三個問題：一是“預(yù)算傾斜”，年初應(yīng)當(dāng)由預(yù)算解決的問題，甩到年底決算解決，預(yù)算的缺口靠決算補，造成預(yù)、決算的差距越來越大；二是容易形成一種不良機制，地方有問題就向中央伸手；三是放松了決算審查，難以維護決算的嚴肅性和真實性�！　�從1995年起，中央決定取消原體制遞增包干辦法。為進一步規(guī)范和加強財政決算工作創(chuàng)造了條件。我們設(shè)想，應(yīng)當(dāng)從以下幾個方面入手，把決算工作逐步引人以審編為主、調(diào)整分配關(guān)系為輔的工作軌道�！　�（－）能夠通過預(yù)算解決的問題，應(yīng)盡量在預(yù)算執(zhí)行中處理　　例如金庫錯交庫問題，應(yīng)當(dāng)在清理期內(nèi)調(diào)庫解決，不應(yīng)當(dāng)在決算時通過調(diào)整財力處理，因為這樣做會導(dǎo)致當(dāng)年財政收支數(shù)字不實。當(dāng)年實在來不及調(diào)庫解決的，應(yīng)當(dāng)在第二年調(diào)庫解決，體現(xiàn)“錯在哪里，改在哪里”。屬于有意錯庫的違紀(jì)問題，也可以在第二年通過調(diào)庫辦法處理。非扣款不可時，則應(yīng)通過發(fā)文調(diào)整預(yù)算解決，避免在決算扣款時因中央、地方意見不一致，拖延時間，難以達到扣款目的，決算工作順利進行。　　1994年出現(xiàn)的“股票售表收入上交”、“世界銀行貸款回收上交”、“收入混庫上交”等，都是屬于這一類的問題�；厥諘r阻力很大，絕大部分地區(qū)提　　出不應(yīng)扣地方財力，因為這樣做影響地方“吃飯錢”。今后對這類問題，應(yīng)當(dāng)很好，盡量在預(yù)算執(zhí)行中解決。　�。ǘ�）最大限度地清理、壓縮結(jié)算項目，嚴格控制新增結(jié)算項目　　現(xiàn)有的51個結(jié)算項目，有21項已經(jīng)改為定額結(jié)算。對其余的30項，應(yīng)分類采取四種方式：第一種：數(shù)額固定、結(jié)算期限同財政體制同步的項目，應(yīng)當(dāng)采取計入財政體制基數(shù)的方式；第二種：數(shù)額比較固定、結(jié)算期限比較長（如5年以上）的項目，應(yīng)當(dāng)采取定額結(jié)算的方式，待項目取消時，定額相應(yīng)取消；第三種：數(shù)額大起大落，且結(jié)算辦法十分復(fù)雜，牽涉面很廣的項目，宜采取中央和省協(xié)商的辦法，按過去年度的平均數(shù)確定定額結(jié)算；第四種：繼續(xù)保留的結(jié)算項目，應(yīng)當(dāng)只是按金庫實際收到的數(shù)額，按比例辦理上交或返還的結(jié)算項目。　　如能采取以上辦法，決算結(jié)算工作將大大簡化，也相對公平，因為避免了老實人吃虧、“會哭的孩子有奶吃”的問題。　�。ㄈ�）改革決算工作程序　　決算工作的基本程序是三月份先按預(yù)計數(shù)向人代會報告決算結(jié)算數(shù)，四月份同各地辦理結(jié)算，六月份再向人大常委會報告最終結(jié)算數(shù)。這樣做，由于預(yù)計數(shù)的盲目性，很容易出現(xiàn)兩次向人大報告數(shù)差距很大，使有些問題不好解釋。為了避免出現(xiàn)這個問題，除結(jié)算項目應(yīng)相對穩(wěn)定外，中央對各地的問題應(yīng)當(dāng)提前進行研究，在三月份向人代會報告前，即有一個比較符合實際的解決方案，四月份辦理結(jié)算時，即按此作為“籠頭”和各地商談。當(dāng)然，“籠頭”必須是適當(dāng)留有余地的�！　「魇�對下的結(jié)算，應(yīng)當(dāng)在正式上報中央之前全部辦完。上報之后，不能再補充、修改。中央批復(fù)之后，即為正式?jīng)Q算，也不能再行修改�！　�（四）采取集中匯審方式　　集中匯審方式，至少有以下三點好處：一是時間、人員有保證（實際上是“現(xiàn)場辦公”），有利于提高工作效率；二是政策透明度高，有利于決策規(guī)范化和制度化；三是有利于加強廉政建設(shè)。當(dāng)然，也有不足之處，如有一些需要各司局進一步審查的結(jié)算項目，由于時間緊，無法在當(dāng)年決算中處理，需要拖到下一年度。但這個辦法利大于弊，應(yīng)當(dāng)繼續(xù)執(zhí)行。

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