不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行國庫集中支付對(duì)策初探

2001年國務(wù)院第九十五次會(huì)議明確中央六部委為財(cái)政國庫管理制度改革的試點(diǎn)部門，并自2001年7月1日起開始國庫集中支付制度試點(diǎn)，標(biāo)志著我國國庫集中支付制度改革正式啟動(dòng)，隨后試點(diǎn)在我國各省市逐步展開，筆者于2003年作為不發(fā)達(dá)地區(qū)基層單位人員也參與試點(diǎn)，在試點(diǎn)中也發(fā)現(xiàn)有許多需要關(guān)注和改進(jìn)的地方。現(xiàn)就不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行這項(xiàng)新制度過程中應(yīng)注意的及對(duì)策作初步探討。
一、不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行國庫集中支付制度的意義
就全國而言，實(shí)行國庫集中支付制度利大于弊，意義很大，但作為不發(fā)達(dá)地區(qū)以下兩點(diǎn)更能凸現(xiàn)其好處:一是實(shí)行國庫集中支付有利于庫款統(tǒng)一調(diào)度，提高財(cái)政資金使用效益。不發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政收入少，可利用資金量小，過去由于多頭撥款和資金多戶頭存放，使大量資金沉淀在基層賬戶上，不能有效利用時(shí)間差增加效益。實(shí)行國庫集中支付后，預(yù)算單位由分散賬戶存放變?yōu)閱我毁~戶存放，由層層下?lián)茏優(yōu)閲鴰旒�中支付，單位賬戶余額始終為零，把暫時(shí)不用的資金集中在國庫，有利于財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力，用于干大事、干急事，可管好用活閑置資金，提高財(cái)政資金使用效益。二是實(shí)行國庫集中支付有利于強(qiáng)化專項(xiàng)資金的使用監(jiān)管，防止單位擠占、挪用、截留，使專項(xiàng)資金切實(shí)用在建設(shè)項(xiàng)目上。對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)預(yù)算單位來說，部門預(yù)算的編制、執(zhí)行，基本無須用國庫集中支付強(qiáng)化監(jiān)管，財(cái)政預(yù)算全面實(shí)行基數(shù)包干，嚴(yán)格按照“以收定支，量入為出，量力而行，盡力而為”的原則和“一要吃飯，二要建設(shè)”的要求預(yù)算，公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算不足，所以強(qiáng)化專項(xiàng)資金的監(jiān)督管理應(yīng)是國庫集中支付的重點(diǎn)所在。實(shí)行國庫集中支付后，可以有效地改變過去賬戶上“只要有錢就可用，錢上又沒寫‘專項(xiàng)’，只要‘專項(xiàng)’不開支，誰也拿我沒辦法”的被動(dòng)局面，財(cái)政、審計(jì)部門可根據(jù)國庫專項(xiàng)資金類、款、項(xiàng)開支線索，毫不費(fèi)力地監(jiān)督專項(xiàng)資金使用中是否存在擠占、挪用情況，使國家專項(xiàng)資金真正用到刀刃上，用在建設(shè)上。另外，對(duì)一些建設(shè)項(xiàng)目清楚、使用目的明確、可直接落實(shí)到項(xiàng)目實(shí)施者手中的專項(xiàng)，可進(jìn)行直接支付。由于實(shí)際資金不經(jīng)過一級(jí)級(jí)單位賬戶，單位想擠占、挪用、截留專項(xiàng)資金已不可能。有效的保證了項(xiàng)目建設(shè)資金到位，項(xiàng)目建設(shè)的開展。
二、不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行國庫集中支付試點(diǎn)中應(yīng)關(guān)注的問題
我國地域遼闊，不同地區(qū)水平相差懸殊，財(cái)政收支狀況也不盡相同，對(duì)于西部不發(fā)達(dá)地區(qū)，特別是不發(fā)達(dá)的市、縣，在實(shí)行國庫集中支付試點(diǎn)時(shí)應(yīng)關(guān)注以下問題。
1、國庫集中支付如何監(jiān)督部門預(yù)算實(shí)施的問題。就部門預(yù)算而言，中央和地方不同，發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)也不同。中央部門和發(fā)達(dá)地區(qū)編制預(yù)算時(shí)根本不考慮工資發(fā)放，主要考慮的是基本建設(shè)項(xiàng)目、專項(xiàng)資金和公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算的多少，因此在實(shí)施部門預(yù)算時(shí)，確有必要強(qiáng)化對(duì)預(yù)算和執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。由于實(shí)施有效的國庫集中支付，一些虛列、不實(shí)、無法實(shí)現(xiàn)的項(xiàng)目被而然的發(fā)現(xiàn)；擠占、挪用等現(xiàn)象被制止。而不發(fā)達(dá)地區(qū)的預(yù)算基本上是吃飯財(cái)政，相當(dāng)一部分單位連工資都無法按時(shí)發(fā)放，預(yù)算時(shí)只考慮非常少的一點(diǎn)公用經(jīng)費(fèi)，甚至連維持起碼的單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)都談不上，因此如何用國庫集中支付來達(dá)到監(jiān)督部門預(yù)算及執(zhí)行情況，對(duì)于發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)監(jiān)管的重點(diǎn)和應(yīng)有所不同。
2、實(shí)行國庫集中支付應(yīng)具備的硬件的問題。國庫集中支付優(yōu)點(diǎn)之一就是要達(dá)到快速、準(zhǔn)確，因此一般要求應(yīng)以文檔傳遞、上報(bào)、錄入、審批。這就必須具備一定的硬件基礎(chǔ)，最起碼應(yīng)該有機(jī)、打印機(jī)。因此在試點(diǎn)和實(shí)行時(shí)應(yīng)該首先考慮單位的經(jīng)濟(jì)情況、人員多少、辦公設(shè)施狀況等，看能否達(dá)到以電子文檔傳遞、上報(bào)、錄入的要求，是否需要代報(bào)、代錄。在試點(diǎn)中因硬件達(dá)不到要求，由財(cái)政部門代報(bào)、代錄的情況確實(shí)存在，不僅增加了財(cái)政部門的工作量，而且達(dá)不到試點(diǎn)的效果。
3、國庫集中支付軟件設(shè)計(jì)問題。為滿足中央和地方國庫集中支付改革的需要，財(cái)政部和地方財(cái)政部門都委托一些軟件公司相繼開發(fā)了一些國庫集中支付軟件。軟件的設(shè)計(jì)雖然暫時(shí)滿足了試點(diǎn)的大部分要求，但在界面的設(shè)計(jì)上、操作的難易度、實(shí)用性、人性化、代替手工、聯(lián)網(wǎng)功能、超前化的程度等方面仍然存在許多不盡人意的地方。所以在試點(diǎn)前，對(duì)軟件設(shè)計(jì)單位選擇上至少要求有較為豐富的財(cái)務(wù)軟件設(shè)計(jì)經(jīng)驗(yàn)，在試點(diǎn)中組織財(cái)政和預(yù)算單位中的有軟件操作經(jīng)驗(yàn)的人再參加軟件改進(jìn)，并不斷完善，才能促進(jìn)國庫集中支付工作。
4、銀行內(nèi)票據(jù)交換問題。包括商業(yè)銀行與國庫之間的交換、商業(yè)銀行之間的交換。要盡量考慮如何加快交換進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)清算。避免因零余額賬戶開設(shè)和交換，使預(yù)算單位單位的水、電、電話費(fèi)等托收無承付業(yè)務(wù)，無法在試點(diǎn)銀行運(yùn)行而被迫取消而少了銀行間結(jié)算的一項(xiàng)業(yè)務(wù)的情況出現(xiàn)。
5、國庫集中支付運(yùn)行成本問題。改革就是為了提高效益、降低成本。由于實(shí)行國庫集中支付，財(cái)政部門將用款額度要細(xì)分至最基層預(yù)算單位，記賬、下達(dá)用款計(jì)劃、審批，要經(jīng)過“二上二下”，大大增加了財(cái)政國庫部門和預(yù)算單位的工作量，沒有專門的機(jī)構(gòu)和人員是無法做好此項(xiàng)工作的。而預(yù)算單位主管部門要對(duì)所有的下級(jí)單位的用款計(jì)劃和直接支付申請(qǐng)進(jìn)行審核、匯總和上報(bào)，不增加人員也是很難做好此項(xiàng)工作的，加之軟件設(shè)計(jì)、銀行等方面的問題，許多工作還要靠手工操作，很多時(shí)間又要用來跑銀行、跑財(cái)政，極大地增加了預(yù)算單位財(cái)務(wù)部門的工作量。所以這就涉及一個(gè)成本和效益的問題，對(duì)于不發(fā)達(dá)地區(qū)，我們是否能真正計(jì)算一下因?qū)嵭袊鴰旒�中支付帶來的效益和我們需要投入的比例關(guān)系。
6、選擇試點(diǎn)單位的。國庫集中支付是一項(xiàng)全新的、難度比較大的工作，在試點(diǎn)單位的選擇上應(yīng)考慮以下幾方面的問題：一是預(yù)算單位是否具有代表性，是否已實(shí)現(xiàn)電算化，能否達(dá)到試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題、及時(shí)完善的目的；二是人員素質(zhì)能否達(dá)到要求，理解力如何，能否完成此項(xiàng)工作，是否會(huì)引起記賬混亂；三是財(cái)務(wù)人員是否操作過機(jī)，有沒有軟件操作經(jīng)驗(yàn)；四是試點(diǎn)商業(yè)銀行的規(guī)模如何，能否接納眾多單位和人員，硬件條件是否具備，人員是否能勝任零余額賬戶核算的要求，服務(wù)態(tài)度如何等。在試點(diǎn)中的確存在由于所選某商業(yè)銀行對(duì)國庫集中支付理解不到位，匆忙應(yīng)付，加之辦事人員素質(zhì)差、服務(wù)不到位，常造成錯(cuò)賬、單據(jù)丟失、對(duì)賬不清、業(yè)務(wù)不能按時(shí)辦理等，引起預(yù)算單位的不滿，給試點(diǎn)工作造成了一些被動(dòng)，應(yīng)引起高度重視。
三、不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行國庫集中支付對(duì)策
作為不發(fā)達(dá)地區(qū)，應(yīng)該實(shí)事求是，用的觀對(duì)待國庫集中支付改革，不能人云亦云，不能不切實(shí)際的照搬照抄，全面實(shí)施。要通過試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)問題，并積極探索切合實(shí)際的解決問題的辦法，為試點(diǎn)工作的深入和擴(kuò)大范圍鋪平道路。由于國庫集中支付是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、涉及面廣的系統(tǒng)工程，不僅涉及財(cái)政、國庫、銀行、預(yù)算單位等許多部門，還涉及財(cái)政資金的撥付程序、支付方式、賬戶設(shè)置、賬務(wù)處理、銀行結(jié)算方式、對(duì)賬方式等的變化，而且還直接到預(yù)算單位的管理方式、工作習(xí)慣等，因此從試點(diǎn)情況出發(fā)，作為不發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行國庫集中支付采取的對(duì)策有以下幾點(diǎn):
（一）制定規(guī)章制度，規(guī)范試點(diǎn)運(yùn)行。國庫集中支付尚處于試點(diǎn)和推廣階段，各地各單位所處的角度不同，遵從度也不一樣，為規(guī)范其正常運(yùn)行，防止出現(xiàn)偏差，各地應(yīng)在遵照財(cái)政部、人民銀行頒布的有關(guān)國庫集中支付的“方案”、“辦法”和“制度”的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展、財(cái)力狀況，制定切實(shí)可行的符合當(dāng)?shù)刎?cái)政管理改革需要的“辦法”等，使國庫集中支付有法可依，以促其正確運(yùn)行。
（二）圍繞改革措施，堅(jiān)持便利原則。國庫集中支付作為一項(xiàng)新的改革措施，其中之一就是改變過去資金撥付層層下達(dá)、環(huán)節(jié)多、流轉(zhuǎn)慢的弊端，通過改革要達(dá)到方便各預(yù)算單位用款，使資金運(yùn)行快捷、準(zhǔn)確。如果新的改革措施不僅不能達(dá)到這個(gè)目的，反而更加增加了繁瑣度，運(yùn)行更慢，不能達(dá)到便利要求，就要多思謀，是在什么環(huán)節(jié)出了問題，并有的放矢的解決，才能使這項(xiàng)改革得到支持和擁護(hù)。
（三）降低運(yùn)行成本，保證改革成效。不發(fā)達(dá)地區(qū)只有堅(jiān)持節(jié)約和提高效益并舉，經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展。由于實(shí)施國庫集中支付，加強(qiáng)了財(cái)政資金的統(tǒng)一調(diào)度和管理，不僅盤活了一部分沉淀資金，支持了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；而且由于抓好了專項(xiàng)資金的監(jiān)管運(yùn)行，還避免了資金的擠占、挪用、截留，在一定程度上也為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了保障。但我們也應(yīng)時(shí)刻注意，改革的成功不能以增加成本為代價(jià)。不能因?yàn)閷?shí)行國庫集中支付，工作量大了就要增加機(jī)構(gòu)、增加人員，這樣無形中將會(huì)增加了改革的成本，就會(huì)出現(xiàn)得不償失，改革也就是去了光彩。
（四）積極穩(wěn)妥，分步實(shí)施。國庫集中支付的實(shí)施是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，其基本功能的實(shí)現(xiàn)應(yīng)具備以下幾個(gè)條件：其一就是國庫單一賬戶的設(shè)立，包括國庫單一賬戶、零余額賬戶等，它的設(shè)立可通過行政行為來實(shí)現(xiàn)。其二是財(cái)政支付信息系統(tǒng)的建立。該系統(tǒng)要求運(yùn)用計(jì)算機(jī)將財(cái)政部門、國庫、預(yù)算單位、商業(yè)銀行連接起來，適時(shí)將預(yù)算指標(biāo)信息和支付信息進(jìn)行傳遞，達(dá)到快速、準(zhǔn)確。其三是銀行間適時(shí)清算系統(tǒng)的建立，及時(shí)對(duì)預(yù)算單位零余額賬戶進(jìn)行資金清算。其四是各預(yù)算單位財(cái)會(huì)電算化達(dá)到初級(jí)以上水平，財(cái)務(wù)人員素質(zhì)較高，有一定操作計(jì)算機(jī)和軟件的經(jīng)驗(yàn)。其五是國庫集中支付的軟件設(shè)計(jì)完善。
從不發(fā)達(dá)地區(qū)的情況看，以上大部分條件都不具備，而國庫集中支付改革是必須要實(shí)施的，因此不發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)從本地實(shí)際出發(fā)，先行試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)，然后完善措施，分步實(shí)施，最后走全面實(shí)行的路子。一是選擇一些代表性強(qiáng)、財(cái)務(wù)管理有序、財(cái)務(wù)主管經(jīng)驗(yàn)豐富、具有一定硬件基礎(chǔ)的單位，特別是已實(shí)現(xiàn)財(cái)會(huì)電算化，最好是主管部門已基本實(shí)現(xiàn)本部門集中核算的單位，這樣實(shí)施難度小，并能隨時(shí)發(fā)現(xiàn)問題、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。二是軟件的設(shè)計(jì)應(yīng)盡量人性化，簡單實(shí)用，模塊組合緊湊，界面明晰，能在錄入、上報(bào)替手工操作，實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化，特別是要解決因零余額賬戶按類、款、項(xiàng)細(xì)分對(duì)賬造成出納工作量大的實(shí)際情況，并能從長遠(yuǎn)考慮，解決網(wǎng)上傳輸?shù)膯栴}。三是在商業(yè)銀行的選擇上要引入競(jìng)爭機(jī)制，選擇一些服務(wù)設(shè)施齊全、服務(wù)態(tài)度好、質(zhì)量一流的銀行開展此項(xiàng)業(yè)務(wù)，能達(dá)到事半功倍的效果。四是加大培訓(xùn)力度，通過會(huì)計(jì)人員繼續(xù)等多種培訓(xùn)手段，提高財(cái)會(huì)人員對(duì)國庫集中支付的認(rèn)識(shí)，為隨后的實(shí)行奠定基礎(chǔ)。五是對(duì)一些條件不太成熟但又有專項(xiàng)資金的單位，先行進(jìn)行專項(xiàng)資金的國庫集中支付，待條件成熟后逐步過渡為全面國庫集中支付。

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