西部大開(kāi)發(fā)的“切入點(diǎn)“與生態(tài)稅收體系

西部生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀　　西部地區(qū)具有豐富的資源和廣闊的市場(chǎng)，地處長(zhǎng)江、黃河、珠江等大江大河的上游地區(qū)，是中下游地區(qū)的生態(tài)屏障、水源涵養(yǎng)地，同時(shí)，又是生態(tài)敏感地區(qū)、脆弱地區(qū)，對(duì)改善全國(guó)生態(tài)環(huán)境最具力。長(zhǎng)期以來(lái)，西部地區(qū)主要沿用以大量消耗資源為特征的粗放型模式，非但投入和產(chǎn)出效率不盡人意，而且?guī)��?lái)了對(duì)資源的過(guò)度開(kāi)發(fā)與浪費(fèi)，使工業(yè)污染和生態(tài)破壞的累積性日益嚴(yán)竣，極大地制約著西部地區(qū)的和發(fā)展。其主要表現(xiàn)在：　�。ㄒ唬┥�物多樣性受到嚴(yán)重威脅。西部有世界的重要“物種基因庫(kù)”，占有國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)的野生動(dòng)物、珍稀瀕危植物極大比重；有我國(guó)熱帶生態(tài)系統(tǒng)保持最完整的雨林地帶，被列為聯(lián)合國(guó)人與生物圈保護(hù)十個(gè)地區(qū)之一。由于人類活動(dòng)日益加劇，對(duì)生物資源的不合理開(kāi)發(fā)，使西部生物多樣性受到嚴(yán)重威脅，許多植物物種資源流失，或處于瀕危狀態(tài)，野生動(dòng)物的處境較野生植物更惡劣�！　。ǘ�）水資源面臨水體污染、水資源短缺和洪澇災(zāi)害三個(gè)嚴(yán)重問(wèn)題。工業(yè)因缺水每年損失高達(dá)500億元；農(nóng)業(yè)受旱澇災(zāi)害面積達(dá)幾億畝。全國(guó)460多個(gè)城市，2/3以上的缺水，而整個(gè)西部的大中城市都缺水，居民和牲畜飲水困難，大部分湖泊水質(zhì)污染嚴(yán)重，許多水源地已達(dá)不到作為多用水源地的水質(zhì)要求。據(jù)測(cè)算，僅地處西部的四川、重慶、湖北兩省一市每年直接排入長(zhǎng)江的生活污水就高達(dá)3.3億噸，兩岸每年新增露天垃圾約2億噸�！　。ㄈ�）水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境受到嚴(yán)重破壞。，全國(guó)水土流失面積360萬(wàn)平方千米，其中西部就占了38%，水土流失的面積占西部國(guó)土總面積的30%以上，年流失的表土幾十億噸，湖泊淤積、萎縮�！　。ㄋ模┐髿馕廴救找嫱怀�。西部大氣污染主要屬于煤煙型污染，以煙塵和二氧化硫的污染危害最大，酸雨出現(xiàn)的頻率不斷上升。西部地區(qū)單位產(chǎn)值工業(yè)污染排放量的各項(xiàng)指標(biāo)均高于全國(guó)平均水平的50%以上，高于東部地區(qū)的70%以上。1998年西部地區(qū)工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率僅為46%，低于全國(guó)平均水平15個(gè)百分點(diǎn)，低于東部地區(qū)21個(gè)百分點(diǎn)以上，而工業(yè)廢氣凈化處理率也只有66%，低于全國(guó)平均水平11個(gè)百分點(diǎn)，低于東部地區(qū)18個(gè)百分點(diǎn)�！　≌�是基于西部環(huán)境現(xiàn)狀，為了解決大開(kāi)發(fā)環(huán)境承載力的問(wèn)題，國(guó)家才將生態(tài)環(huán)境承載力的問(wèn)題，國(guó)家才將生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)作為西部大開(kāi)發(fā)的“切入點(diǎn)”和根本，使西部承擔(dān)起了維護(hù)全國(guó)生態(tài)平衡和可持續(xù)發(fā)展的重任。　　稅收在西部大開(kāi)發(fā)中的作用和我國(guó)生態(tài)稅收現(xiàn)狀　　稅收應(yīng)當(dāng)為國(guó)家實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略服務(wù)，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境應(yīng)當(dāng)作為西部大開(kāi)發(fā)中稅收政策選擇的切入點(diǎn)，不僅要立足于控制和治理污染，更要著眼于發(fā)展環(huán)保業(yè)和再生資源業(yè)以及提高環(huán)保技術(shù)。如何運(yùn)用稅收手段調(diào)控資源的合理開(kāi)發(fā)、使用，鼓勵(lì)環(huán)保手段調(diào)控資源的合理開(kāi)發(fā)、使用，鼓勵(lì)環(huán)保產(chǎn)業(yè)和行業(yè)的發(fā)展，限制污染環(huán)境的行為，走可持續(xù)發(fā)展道路，促進(jìn)西部大開(kāi)發(fā)的是擺在我們面前的一項(xiàng)非常重要的課題�！　。ㄒ唬┪覈�(guó)現(xiàn)行生態(tài)稅收政策體系　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)環(huán)保措施主要是以收各種費(fèi)用為主，征稅為輔，在資源、環(huán)境保護(hù)方面采取的措施不少，只有少量的稅收措施零散地存在于資源稅、消費(fèi)稅、耕地占用稅、車船使用稅和固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅（已停征）的有關(guān)規(guī)定中，我國(guó)沒(méi)有真正意義上的生態(tài)稅收�！　�1、資源保護(hù)方面的稅收政策。我國(guó)現(xiàn)行稅收制度中關(guān)于資源保護(hù)方面尚未有一個(gè)完整的政策體系1984年開(kāi)征的資源稅以及1988年開(kāi)征的城鎮(zhèn)土地使用稅都是旨在調(diào)節(jié)級(jí)差收入，而未考慮資源保護(hù)；1987年開(kāi)征的耕地占用稅雖然有一些保護(hù)性條款，但大多是使用補(bǔ)償性條款�！　〕�此3個(gè)稅種外，現(xiàn)行稅制中有關(guān)資源保護(hù)的，一般體現(xiàn)為對(duì)資源綜合利用行為的減免稅優(yōu)惠。增值稅、企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅等稅種對(duì)利用“三級(jí)”、“林業(yè)”三剩物、“舊貨、石油等資源有減免稅優(yōu)惠�！　�2、環(huán)境保護(hù)方面的稅收政策。在環(huán)境保護(hù)方面，我國(guó)尚未設(shè)置單獨(dú)的稅種，只是在企業(yè)所得稅、外商投資企業(yè)和外國(guó)企業(yè)所得稅、消費(fèi)稅、增值稅等相關(guān)稅種中制定了一些鼓勵(lì)環(huán)保性條款，對(duì)利用“三廢”，利用自身?yè)碛匈Y源從事種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、業(yè)，外國(guó)企業(yè)提供節(jié)約能源和防治環(huán)境污染等方面取得的所得有減免稅優(yōu)惠，對(duì)煙、酒、鞭炮、焰火、汽油（按含鉛與否規(guī)定不同稅率）等污染環(huán)境的產(chǎn)品征收消費(fèi)稅。　�。ǘ�）稅收調(diào)節(jié)存在的弊端　　上面的政策我們不難看出，我國(guó)現(xiàn)行稅制嚴(yán)重滯后于環(huán)境和資源保護(hù)對(duì)稅收提出的要求，更不能適應(yīng)西部大開(kāi)發(fā)的新形勢(shì)，其弊端主要表現(xiàn)在：　　1、資源稅的立法精神沒(méi)有體現(xiàn)環(huán)保要求，資源保護(hù)立法導(dǎo)向不明。雖然與環(huán)保存在某種關(guān)聯(lián)，但調(diào)節(jié)起來(lái)力不從心，如對(duì)亂采濫伐、棄瘦采肥等浪費(fèi)資源的行為沒(méi)有懲限條款，因此起不到保護(hù)資源的作用。　　2、資源稅征收范圍窄，僅對(duì)產(chǎn)品和鹽類資源征稅，稅率形式選擇欠妥，稅率高低、級(jí)距不合理，收入規(guī)模小，稅負(fù)偏輕，導(dǎo)致調(diào)控力度減弱，對(duì)資源保護(hù)作用發(fā)揮不明顯�！　�3、資源稅計(jì)稅依據(jù)不合理，稅收優(yōu)惠面窄幅度小，手段單一，政策扶持微弱。不利于對(duì)資源綜合利用和環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)（朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)）的發(fā)展�！　�4、稅收優(yōu)惠政策的著力點(diǎn)選擇不當(dāng)。資源綜合利用，治理污染，發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要載體是工業(yè)生產(chǎn)企業(yè)，所以稅收優(yōu)惠扶持政策應(yīng)著重體現(xiàn)在這個(gè)環(huán)節(jié)，而現(xiàn)行有些稅收政策卻本未倒置。　　構(gòu)建符合國(guó)情的生態(tài)稅收體系　　征收環(huán)境保護(hù)方面的稅收，最早源于鞏固經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑟庇古（Arithur Pigur）的外部性。他提出了政府可將稅收用于調(diào)節(jié)環(huán)境污染行為的思想，因此，這種稅也稱作“庇古稅”。在經(jīng)濟(jì)生活中，對(duì)于因環(huán)境污染而造成的外部負(fù)效應(yīng)，必須由社會(huì)通過(guò)外部強(qiáng)制力來(lái)予以糾正，通常有三種：設(shè)定排放標(biāo)準(zhǔn)、征收環(huán)境保護(hù)稅（生態(tài)稅）和發(fā)放可轉(zhuǎn)讓排放許可證，其中，征收環(huán)境保護(hù)稅以其簡(jiǎn)單、易行而被世界各國(guó)廣泛采用，已成為環(huán)境保護(hù)最有效和通用的做法�！　�無(wú)論是從我國(guó)國(guó)情出發(fā)，還是借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家保護(hù)環(huán)境的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的生態(tài)稅收體系是十分必要的，而在我國(guó)實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的新形勢(shì)下，顯得更為迫切�！　�1、有利于將西部地區(qū)在資源、勞動(dòng)力供給及其素質(zhì)等方面的潛在優(yōu)勢(shì)盡快轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實(shí)的區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)�！　�2、為建立長(zhǎng)江、黃河中下游地區(qū)對(duì)上游地區(qū)進(jìn)行生態(tài)環(huán)境建設(shè)的利益補(bǔ)償機(jī)制提供必要的財(cái)務(wù)保障�！　�3、促進(jìn)西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，防止投資者凈高耗能、高污染、技術(shù)檔次低的產(chǎn)業(yè)和項(xiàng)目轉(zhuǎn)移到西部地區(qū)�！　�4、防止在西部地區(qū)進(jìn)行掠奪性、破壞性開(kāi)發(fā)，使西部大開(kāi)發(fā)演變成“西部大開(kāi)荒”。　　筆者以為我國(guó)生態(tài)稅收體系的建立應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)稅制的現(xiàn)狀，在保證國(guó)家稅制嚴(yán)肅性和收入中性的前提下，分步驟建立和完善我國(guó)生態(tài)稅收體系：　�。ㄒ唬┌凑召M(fèi)改稅的指導(dǎo)思想，清理環(huán)保方面的各種收費(fèi)，凈那些規(guī)模大，效果好的收費(fèi)直接改為稅，同時(shí)，取消那些規(guī)模小、效果差的收費(fèi)，理順稅費(fèi)關(guān)系，為下一步開(kāi)征環(huán)保稅打基礎(chǔ)。　　我國(guó)在環(huán)保方面的收費(fèi)主要有排污費(fèi)、技術(shù)服務(wù)費(fèi)（包括檢測(cè)費(fèi)和環(huán)境評(píng)價(jià)費(fèi)）等，據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年“三廢”排放收費(fèi)達(dá)49億元，這些費(fèi)用的征收，雖然在保護(hù)環(huán)境方面起到了一定作用，但是，隨著我國(guó)環(huán)境污染日趨嚴(yán)重環(huán)境資金缺口增大，現(xiàn)行的大多數(shù)收費(fèi)不適應(yīng)性也日益明顯，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（1）征收不具有完全強(qiáng)制性，征收難度大，任意拖欠現(xiàn)象嚴(yán)重；（2）征收項(xiàng)目多而雜，征收效率低；（3）征收的各種費(fèi)用的使用效率不理想。而現(xiàn)行的排污費(fèi)，其規(guī)模已接近城鎮(zhèn)土地使用稅（1998年稅收收入規(guī)模54.21億元），已初步具有稅收強(qiáng)制性、無(wú)償性、固定性的特點(diǎn)，并且，已經(jīng)納入財(cái)政預(yù)算管理，作為環(huán)境保護(hù)的專項(xiàng)資金。因此，國(guó)家可以在保證不增加微觀主體負(fù)擔(dān)的前提下（即收入中性）先行將排污費(fèi)改為排污稅，由稅務(wù)部門征收。待條件成熟后，取消排污稅，納入環(huán)境保護(hù)稅征收，同時(shí)，取消不必要收費(fèi)，切實(shí)減輕納稅人負(fù)擔(dān)�！　。ǘ�）將生態(tài)學(xué)原則滲透到稅制設(shè)計(jì)中，改革和完整現(xiàn)行資源稅，把西部的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為稅收優(yōu)勢(shì)。　　1、擴(kuò)大征收范圍。我國(guó)現(xiàn)行資源稅僅對(duì)礦產(chǎn)品和鹽類資源征稅，征收范圍過(guò)窄，起不到全面保護(hù)資源、提高資源利用率的效果。針對(duì)我國(guó)目前的生態(tài)日益惡化，尤其是西部水資源、森林、草原納入資源稅征收范圍，同時(shí)取消水資源費(fèi)、礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)等相關(guān)費(fèi)用，待條件成熟后，再逐步擴(kuò)大范圍�！　�2、完善計(jì)稅。1994年稅制改革時(shí)，資源稅沿襲了以應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量為計(jì)稅依據(jù)的計(jì)稅辦法，按銷量計(jì)稅，當(dāng)產(chǎn)品發(fā)生積壓時(shí)，由于不征資源閣，則可能導(dǎo)致資源浪費(fèi)。因此，應(yīng)當(dāng)以產(chǎn)量為計(jì)稅依據(jù)，以盡可能減少產(chǎn)品積壓和損失，提高資源利用率。　　3、統(tǒng)一資源稅制，將對(duì)土地課征的稅種并入資源稅。我國(guó)現(xiàn)行對(duì)土地使用稅、耕稅占用稅、土地增值稅三種，由于各稅自成體系，相對(duì)獨(dú)立，造成稅種多、復(fù)雜、征收范圍過(guò)窄、減免地寬、稅率過(guò)低的。因此，應(yīng)將上述三稅并入資源稅，同時(shí)適應(yīng)擴(kuò)大征稅范圍，調(diào)整稅率、嚴(yán)格減免，統(tǒng)一內(nèi)外稅制，共同促進(jìn)我國(guó)資源的合理利用�！　。ㄈ�）調(diào)整、完善、充實(shí)稅收優(yōu)惠政策，全面促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生態(tài)稅收體系構(gòu)建�！　�1、國(guó)家增值稅轉(zhuǎn)型時(shí)，應(yīng)爭(zhēng)取將帶有環(huán)保意識(shí)的產(chǎn)業(yè)調(diào)整、產(chǎn)品更新、設(shè)備改造納入方案，進(jìn)行前期試點(diǎn)，積累經(jīng)驗(yàn)。　　2、視高新技術(shù)生產(chǎn)的環(huán)保產(chǎn)品或有利于環(huán)保的產(chǎn)品對(duì)環(huán)境的正面效應(yīng)程度，分別給予免稅、零稅率、低稅率優(yōu)惠。　　3、在企業(yè)所得稅方面，除對(duì)以“三廢”為原料生產(chǎn)的產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)給予免稅的稅收扶持外，還應(yīng)對(duì)污水處理廠、垃圾處理廠（場(chǎng)）的固定資產(chǎn)進(jìn)行加速折舊�！　。ㄋ模┌凑铡罢l(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上開(kāi)征環(huán)境保護(hù)稅（生態(tài)稅）�！　�1、立法精神。該稅應(yīng)貫徹特定行為稅原則，即設(shè)置該稅就是要對(duì)污染環(huán)境，破壞生態(tài)平衡的特定行為征稅。通過(guò)物質(zhì)利益機(jī)制糾正納稅人行為，以治理污染，保護(hù)生態(tài)環(huán)境�！　�2、納稅人和納稅對(duì)象。應(yīng)本著“誰(shuí)污染、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，凡是在我國(guó)境內(nèi)有污染行為且造成一定影響單位和個(gè)人，均應(yīng)是該納稅人；納稅對(duì)象應(yīng)包括：企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程中排放污染物的行為，高耗能、高耗材的行為，污染自然環(huán)境（包括城市環(huán)境和居住環(huán)境）的行為�！　�3、計(jì)稅依據(jù)。廢氣、廢水、固體廢料、應(yīng)稅包裝物和稀有能源等。　　4、稅率：該稅稅率應(yīng)當(dāng)采用以超額累進(jìn)稅率為主，輔之以定額稅率，以充分發(fā)揮超額累進(jìn)稅率在調(diào)節(jié)污染行為中的自動(dòng)穩(wěn)定器的作用。稅率的設(shè)計(jì)，從宏觀上講，稅負(fù)應(yīng)以滿足政府為消除納稅人所造成的污染與耗用而支付的全部費(fèi)用，即抵償其外部成本為最低限量；從微觀上講，稅負(fù)的確定，就污染物排放行為而言，應(yīng)高于企業(yè)為治理污染采取技術(shù)措施的預(yù)期邊際成本�！　�5、征收管理。嚴(yán)格實(shí)行�？顚Ｓ玫闹贫�，全部用于環(huán)境保護(hù)方面的開(kāi)支，同時(shí)注意向西部生態(tài)環(huán)境建設(shè)任務(wù)重的地方傾斜，籌集起來(lái)的資金可作為國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移資金的組成部分。

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