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促進西部開發(fā)的財稅政策研究
摘 要：西部地區(qū)欠發(fā)達有其財稅政策因素：這主要包括地區(qū)財政支出總量不足、結構欠佳，經(jīng)濟的財政基礎較為薄弱；東西部地區(qū)投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流；缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持等。要開發(fā)西部，財稅政策的調整與改進是關鍵，如：規(guī)范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度；不斷改進西部地方財政預算管理模式，全面推行零基預算；逐步縮小東、西部地區(qū)投資的財稅優(yōu)惠差距，公平投資的政策環(huán)境；著力構建西部開發(fā)所需的財政政策性投融資體系與政策框架等。關鍵詞：西部；財政轉移支付；稅收政策；政策性投融資
一、西部地區(qū)欠發(fā)達的財稅政策因素
１． 地區(qū)財政支出總量不足、結構欠佳，經(jīng)濟發(fā)展的財政基礎較為薄弱。
經(jīng)濟決定財政，財政經(jīng)濟。在現(xiàn)行分稅制不完善，特別是中央對地方財政的轉移支付制度亟待改進的情況下，西部地區(qū)低下的生產(chǎn)力發(fā)展水平，直接制約了其地方財政支出的快速增長；而低水平的地方財政支出，反過來又進一步影響其地方經(jīng)濟的快速發(fā)展。
據(jù)資料分析，西北西南地區(qū)的人均財政支出在近二十年中與華東地區(qū)相比呈不斷下降趨勢，人均財政支出之比（華東地區(qū)：西北西南地區(qū)）已由１９８０年的１∶１．１２３下滑到１９９７年的１∶０．８２。從兩大地區(qū)地方財政支出的結構狀況對比看，西部地區(qū)在基本建設、城市維護、文教科衛(wèi)和其它各方面支出比例明顯偏低，而行政管理費及行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費比重則大大超過全國和東部地區(qū)。這種偏低的財政支出總量和不良的財政支出結構，一方面嚴重影響了西部地區(qū)的投資環(huán)境建設、人才培養(yǎng)、技術進步、公共設施的維護與建設，另一方面也非常清晰地表明西部財政更多地體現(xiàn)為吃飯財政。這與地區(qū)經(jīng)濟起飛時所要求的財政支出總量和結構大相徑庭。眾所周知，按照馬斯格雷夫和羅斯托的支出增長，在經(jīng)濟發(fā)展的起飛階段，公共投資在經(jīng)濟總投資中所占比重一般都應較高，因為大量的基礎設施需要公共部門參與投資，這些公共投資通常被認為是促進經(jīng)濟增長，使其進入經(jīng)濟與社會發(fā)展中期階段的必要條件。
顯然，由于西部地區(qū)地方財政支出在總量與結構方面所表現(xiàn)出的種種不適應性，已使得地區(qū)硬件基礎設施建設嚴重滯后，投資硬環(huán)境得不到起碼的改善。僅從鐵路密度來看，每萬平方公里面積擁有的鐵路長度，全國平均為５９．８公里，東部高達１３２公里，西部僅為２５．２公里，西部鐵路的網(wǎng)間距離達７２７公里，遠遠超出了公路運輸?shù)挠行Х秶�，致使許多地區(qū)處于封閉狀態(tài)。
而為了解決財政支出方面的現(xiàn)實困難，西部各地只能依靠大幅度提高對征收非稅收入來彌補財政不足，從而使得企業(yè)的平均稅費負擔遠高于東部地區(qū)企業(yè)，嚴重影響了企業(yè)的進一步發(fā)展和地方經(jīng)濟的振興。據(jù)調查，四川�。保梗梗常保梗梗赌昶髽I(yè)平均稅收負擔為１０． ７４％，非稅負擔為２１．７％，稅費負擔合計為３２．４４％；西安市百戶企業(yè)調查，１９９３－１９９６年平均稅收負擔為１２．９１％，非稅負擔為２６．３９％，稅費負擔合計高達３９．３％。而東南沿海的廣東省，１９９６年企業(yè)平均稅收負擔為７．６１％，非稅負擔為１５．２２％，企業(yè)稅費負擔之和則為２２．８３％，盡管也較高，但與西部地區(qū)的企業(yè)相比，明顯要輕。事實上，由于西部地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)和國有經(jīng)濟比重較大，１９９４年的新稅制改革，已使得其平均稅負的提高幅度均高于全國平均稅負提高幅度。
２． 東西部地區(qū)投資的原有財稅政策差異明顯，嚴重阻礙了資本的西流。
改革開放以前，我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展基本遵循均衡發(fā)展的政策。從第六個五年計劃（１９８１－１９８５年）首次列出“地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展計劃篇”，提出沿海地區(qū)、內陸地區(qū)、少數(shù)民族和不發(fā)達地區(qū)三種不同類型地區(qū)各自發(fā)展方針起，與“非均衡布局戰(zhàn)略”相配套，我國相繼出臺了一系列以區(qū)域優(yōu)惠為側重點的鼓勵外商投資的財稅優(yōu)惠政策，形成了從“經(jīng)濟特區(qū)—沿海經(jīng)濟開發(fā)區(qū)—內陸一般地區(qū)”由低到高的梯級稅率（１５％、２４％、３０％，經(jīng)濟特區(qū)部分企業(yè)最低為１０％）。盡管在有關跨國公司投資決策的決定因素的理論和經(jīng)驗中，財稅優(yōu)惠在影響外資的區(qū)位選擇中的作用是有限的，但當基本的決定因素對于一項盈利性投資具有充分的吸引力且東部的ＦＤＩ地理條件比較優(yōu)越時，從邊際角度來看，財稅優(yōu)惠無疑會左右投資。事實上，特別優(yōu)惠的財稅政策，在大幅度提高沿海地區(qū)的投資回報率的同時，也大幅度降低了在東部投資的政策與財務風險。相應降低了在西部投資的經(jīng)濟可行性，進而促使外資、技術在區(qū)域乘數(shù)效應的作用下向東部地區(qū)快速聚集。中西部欠發(fā)達地區(qū)的資金、人才、勞動力等生產(chǎn)要素逐漸也因收益差異而逐步東移，從而形成了《發(fā)展經(jīng)濟學》中關于發(fā)展家因存在“地理上的二元經(jīng)濟結構”差異而產(chǎn)生的“回波效應”。從某種意義上說，東部地區(qū)對外商投資企業(yè)所給予的“超國民待遇”，在一定程度上助長了東部地區(qū)與非優(yōu)惠的西部地區(qū)之間的經(jīng)濟發(fā)展不平衡。
聯(lián)合國有關投資地區(qū)優(yōu)惠政策與增長之關系的結果表明，優(yōu)惠政策與經(jīng)濟增長呈顯著相關（見表１）。
３． 缺乏強而有力的財政政策投融資體系與政策的支持
所謂財政政策投融資，是財政為了強化宏觀調控功能，以信用為手段，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動。其本質是以政府為主體按照信用原則參與一部分產(chǎn)品分配所形成的特定的財政關系。由于其在促進區(qū)域經(jīng)濟和產(chǎn)業(yè)結構調整、優(yōu)化資源配置方面的特殊作用，二次大戰(zhàn)以來，倍受一些后起的市場經(jīng)濟國家如日本、韓國的重視。我國的政策性投融資，盡管建國之初就有，并經(jīng)１９７９年以來的不斷改革，初步形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局。但由于投資的重點復又從中西部地區(qū)轉向沿海地區(qū)；建設項目的行政審批制度與多元化投資主體、多種資金來源之間存在矛盾；政策性投融資機構資本金嚴重不足；各投融資管理機構各自為政，缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調；再加上資金使用的低效率、政策投融資體制定位的不合理和運行機制不健全；政府優(yōu)惠形式單一等原因，政策性投融資（包括政府直接投融資和金融優(yōu)惠，特別是金融優(yōu)惠）在西部經(jīng)濟發(fā)展中應有的開發(fā)、先導、引流作用未能得到有效發(fā)揮，致使大量的基礎設施建設資金嚴重缺位，西部地區(qū)的投資硬環(huán)境一直未能得到根本性的改善。
二、促進西部開發(fā)的財稅政策的調整與改進
１． 規(guī)范中央財政對西部財政的轉移支付制度，加大縱橫轉移支付力度。
要改善西部地區(qū)地方財政的困難狀況，擴大西部地區(qū)的公共投資規(guī)模，增加對西部地區(qū)基礎設施和生態(tài)環(huán)境建設的投入，集中力量建設一批關系西部全局，帶動作用較大的重要項目，為西部開發(fā)創(chuàng)造良好的條件，逐步加大轉移支付力度、規(guī)范轉移支付形式，增強轉移支付機制在均衡地區(qū)間財政經(jīng)濟發(fā)展差距方面的功能，應是當務之急。眾所周知，美國落后的西部和南部地區(qū)之所以能在近幾十年中迅速崛起，縮小與發(fā)達的東北部和中北部地區(qū)的經(jīng)濟差距，除了得益于美國政府６０年代初制定各種法案，以形式確保促進后進地區(qū)的經(jīng)濟開發(fā)外，聯(lián)邦政府財政的轉移支付功不可沒。僅１９７５年就有３０８．４９億美元從東北部和中北部流入西南部。到１９８４年，在聯(lián)邦政府財政支出中，各地區(qū)所占比重分別為西部占２２．６％，南部占３４．５％，東北部占２１．６％，中北部占２１．３％。財政資金的大量傾斜大大支持了西部和南部地區(qū)的發(fā)展。我國地域遼闊，各地條件千差萬別。由于受和現(xiàn)實的條件制約及國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展方針的，地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展極不平衡，地區(qū)財力差距甚大。據(jù)資料，我國１９９６年人均財政收入（扣除債務收入）近６００元，人均財政收入最高的上海市為１９７６．６元，為貴州的１４．２倍。從財力自給能力系數(shù)來看，上海為５７８％，北京為３６６％，西藏為３３％，貴州為４０％。這表明我國地區(qū)間的財力差距大，涉及范圍廣，具備進行縱橫交叉轉移支付的條件和可能。我國中央對地方的《過渡期轉移支付辦法》在近幾年中雖有所修改，但在結構及其功能方面還存在較大，主要表現(xiàn)在：財政轉移支付規(guī)模確定不規(guī)范、數(shù)量不足，屬于補助性質的轉移支付種類過多，稅收返還政策使得轉移地區(qū)重點不突出，一般目的的財政轉移支付與專項財政轉移支付的分工和協(xié)調不夠，縱向轉移支付缺少橫向轉移支付方式的密切配合等。為確保政府轉移支付制度的有效性，建議今后應運用立法手段確保轉移支付機制的嚴肅性、一貫性和連續(xù)性，按照方向性和透明度原則及多種措施綜合配套的原則，規(guī)范一般轉移支付和專項轉移支付，發(fā)展橫向轉移支付。在現(xiàn)有基礎上，逐年縮減稅收返還的規(guī)模，逐年擴大中央對西部一般性轉移支付量，采用因素法核定，逐步提高西部居民可享受的基本社會福利或公共服務水平；根據(jù)各項基礎設施在西部開發(fā)中的重要性、規(guī)模大小、影響范圍等因素，科學確定中央財政直接負擔的專項轉移支付比例水平；積極探索經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對欠發(fā)達地區(qū)的對口扶持形式，逐步形成縱向轉移支付為主，橫向轉移為輔，縱橫交叉的新型面向西部地區(qū)的財政轉移支付方式。
２． 改進西部地區(qū)地方財政預算管理模式，全面推行零基預算。
綜觀西部地區(qū)財政的現(xiàn)狀，一方面，由于其財力供給能力較低，財力規(guī)模過小，“吃飯財政”的特征較為明顯。加上現(xiàn)行財政體制下，中央對地方轉移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下達，地方財政的收支壓力較大。另一方面，我們同時也看到，財政“越位”也相當嚴重。一些很少具備行政管理職能的后勤服務部門被劃入了行政范圍，部分有經(jīng)營收入的事業(yè)單位至今仍列入財政供給范圍。于是形成與西部地區(qū)財政困難相對應的行政事業(yè)單位編制“一脹再脹”，財政供養(yǎng)人員有增無減。由于欠發(fā)達地區(qū)市場經(jīng)濟的發(fā)育程度較低，傳統(tǒng)的以財源建設為己任的聚財和理財方式，導致財政在市場領域的相關支出不斷上升，財政的基本職能難以有效實現(xiàn)。要逐步改變西部地區(qū)財政入不敷出、越位與缺位并存的不合理狀況，光依賴中央財政的支持是不現(xiàn)實的，必須同時做好地方預算管理的基礎工作，徹底摒棄管理基數(shù)法，逐步推行零基預算。西部地區(qū)的部分地方近年來試行了零基預算，取得了一些成績，但是，由于基礎管理工作沒做好等多方面的原因，效果不很明顯。從來看，推行零基預算的關鍵是要盡可能建立起一個較為完整、較為規(guī)范的零基預算信息體系，做好預算管理的基礎工作，如定員定額管理，在政府機構改革和事業(yè)單位改革的基礎上，嚴格確定單位人員編制。按照財政支出項目的輕重緩急，優(yōu)化財政支出的結構。當然，零基預算只是預算編制的一種，其本身并不能對控制預算支出起決定性作用。要使零基預算能夠真正發(fā)揮預期的作用，我認為，關鍵是要堅持按《預算法》辦事，強化預算約束機制，建立健全支出監(jiān)督體系；重視對預算內、外資金的統(tǒng)管；徹底改變重收入、輕支出管理的陳舊觀念；實行公共財政支出管理。
３． 縮小東、西部地區(qū)投資的財稅優(yōu)惠差距，公平投資的政策環(huán)境。
隨著對外開放的深入和經(jīng)濟形勢的變化，特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的制定，原有的主要針對沿海地區(qū)的以地區(qū)傾斜為主、輔之以產(chǎn)業(yè)傾斜并交錯使用減低稅率、定期減免稅和再投資退稅等多種稅收優(yōu)惠手段的涉外稅收優(yōu)惠政策體系，已越來越不適應全方位、多層次對外開放局面的形成和發(fā)展的需要。調整地區(qū)傾斜的稅收優(yōu)惠政策，加大產(chǎn)業(yè)傾斜的稅收優(yōu)惠政策力度，已是大勢所趨。今后，為了配合西部大開發(fā)的進程，一方面，國家應在嚴格控制東西部地區(qū)之間稅收待遇差異擴大的基礎上，按照國稅發(fā)?１９９９?１７２號文件的指示精神，逐步把在東部沿海實施多年且行之有效的稅收優(yōu)惠政策擴大到中西部地區(qū)實行，甚至可考慮建設與國際經(jīng)濟接軌的通道或基地，輻射和帶動區(qū)域開放型經(jīng)濟發(fā)展，如在對外經(jīng)濟技術合作與交流方面具有明顯優(yōu)勢的廣西防城港開辟西部保稅區(qū)。另一方面，也可考慮逐步取消對內資的歧視性稅負政策，將內資企業(yè)的稅負減到外資企業(yè)的水平，特別是對東部地區(qū)來西部投資開發(fā)且符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，以吸引來自西部地區(qū)外的各種資本為我所用，最大限度地擴大財稅優(yōu)惠政策的引流效應。要借這次符合國家產(chǎn)業(yè)政策指導目錄鼓勵類項目投資審批權下放的契機，加快項目審批制度改革，優(yōu)化項目審批程序與方式，改串聯(lián)式審批為并聯(lián)式審批，努力在西部的投資軟環(huán)境上做足文章。
４． 著力構建西部開發(fā)所需的財政政策性投融資體系與政策框架。
西部開發(fā)所需的投資環(huán)境和生態(tài)環(huán)境建設，需要大量的前期啟動資金。財政通過增加預算支出中基本建設項目的直接投資規(guī)模，顯然是不現(xiàn)實也不可能�？v觀世界上其他市場經(jīng)濟國家或區(qū)域經(jīng)濟的起飛歷程，幾乎無一例外不借助集財政性與性于一身的政策性投融資。韓國在經(jīng)濟起飛的“一五”計劃時期，財政投融資貸款占政府農(nóng)林水利投資的２５．８％，公共投資的５３．２％；日本經(jīng)濟進入高速增長后，為振興邊遠落后地區(qū)的發(fā)展，先后于１９５６年和１９７２年建立了北海道東北開發(fā)金融公庫和沖繩振興開發(fā)金融公庫；美國聯(lián)邦政府為支持落后地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，對在經(jīng)濟開發(fā)區(qū)投資且符合條件的項目提供大約１／３的投資補助；荷蘭政府為鼓勵工商業(yè)擴散到蘭斯塔德（Ｒａｎｄｓｔａｄ Ｈｏｌｌａｎｄ）大城市區(qū)以外的地區(qū)，對在北部和南部地區(qū)擴建的企業(yè)提供１０％－３０％的獎勵金，而對新建企業(yè)提供１５％－３５％的獎勵金。英國政府則對落后地區(qū)實行多種形式的資本補貼。為鼓勵外商、國內企業(yè)和私人資本到西部欠發(fā)達地區(qū)投資設廠，參與基礎設施建設，當前很有必要借鑒一些發(fā)達市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗。鑒于我國現(xiàn)行的財政投融資還很不完善，而且在很大程度上沒有跳出計劃經(jīng)濟下財政投融資的基本套路，尚未形成適應市場經(jīng)濟要求的投融資體制與運行機制，積極探索新體制，運用新機制，拓寬融資渠道，著力重塑西部開發(fā)所需的財政投融資體系，構建所需之政策框架，無疑將極大推動西部大開發(fā)的進程。為此，一方面，國家要盡快理順財政與國家開發(fā)銀行、進出口信貸銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行的關系，建立資金委托、資金管理、資金運用三分離而又完全有償?shù)耐度谫Y體系，通過編制集中統(tǒng)一的《政策性投融資計劃》來協(xié)調財政金融在西部開發(fā)中的地位與作用，必要時，甚至可考慮建立西部開發(fā)銀行為西部地區(qū)的開發(fā)提供長期穩(wěn)定的資金；另一方面，要積極探索財政投融資的有效方式，充分發(fā)揮各種金融優(yōu)惠如政府投資補助、補貼貸款、政府參股、優(yōu)惠費率和政府保險等在西部開發(fā)中的積極引導作用，同時要注意政府實施的政策性投融資與民間金融的相互配合、補充，以期達到“四兩拔千斤”的引資效果。
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