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促進(jìn)西部開發(fā)的財稅政策研究
摘 要：西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)有其財稅政策因素：這主要包括地區(qū)財政支出總量不足、結(jié)構(gòu)欠佳，經(jīng)濟(jì)的財政基礎(chǔ)較為薄弱；東西部地區(qū)投資的原有財稅政策差異明顯，嚴(yán)重阻礙了資本的西流；缺乏強(qiáng)而有力的財政政策投融資體系與政策的支持等。要開發(fā)西部，財稅政策的調(diào)整與改進(jìn)是關(guān)鍵，如：規(guī)范中央財政對西部財政的轉(zhuǎn)移支付制度，加大縱橫轉(zhuǎn)移支付力度；不斷改進(jìn)西部地方財政預(yù)算管理模式，全面推行零基預(yù)算；逐步縮小東、西部地區(qū)投資的財稅優(yōu)惠差距，公平投資的政策環(huán)境；著力構(gòu)建西部開發(fā)所需的財政政策性投融資體系與政策框架等。關(guān)鍵詞：西部；財政轉(zhuǎn)移支付；稅收政策；政策性投融資
一、西部地區(qū)欠發(fā)達(dá)的財稅政策因素
１． 地區(qū)財政支出總量不足、結(jié)構(gòu)欠佳，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財政基礎(chǔ)較為薄弱。
經(jīng)濟(jì)決定財政，財政經(jīng)濟(jì)。在現(xiàn)行分稅制不完善，特別是中央對地方財政的轉(zhuǎn)移支付制度亟待改進(jìn)的情況下，西部地區(qū)低下的生產(chǎn)力發(fā)展水平，直接制約了其地方財政支出的快速增長；而低水平的地方財政支出，反過來又進(jìn)一步影響其地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。
據(jù)資料分析，西北西南地區(qū)的人均財政支出在近二十年中與華東地區(qū)相比呈不斷下降趨勢，人均財政支出之比（華東地區(qū)：西北西南地區(qū)）已由１９８０年的１∶１．１２３下滑到１９９７年的１∶０．８２。從兩大地區(qū)地方財政支出的結(jié)構(gòu)狀況對比看，西部地區(qū)在基本建設(shè)、城市維護(hù)、文教科衛(wèi)和其它各方面支出比例明顯偏低，而行政管理費(fèi)及行政事業(yè)單位離退休經(jīng)費(fèi)比重則大大超過全國和東部地區(qū)。這種偏低的財政支出總量和不良的財政支出結(jié)構(gòu)，一方面嚴(yán)重影響了西部地區(qū)的投資環(huán)境建設(shè)、人才培養(yǎng)、技術(shù)進(jìn)步、公共設(shè)施的維護(hù)與建設(shè)，另一方面也非常清晰地表明西部財政更多地體現(xiàn)為吃飯財政。這與地區(qū)經(jīng)濟(jì)起飛時所要求的財政支出總量和結(jié)構(gòu)大相徑庭。眾所周知，按照馬斯格雷夫和羅斯托的支出增長，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起飛階段，公共投資在經(jīng)濟(jì)總投資中所占比重一般都應(yīng)較高，因?yàn)榇罅康幕A(chǔ)設(shè)施需要公共部門參與投資，這些公共投資通常被認(rèn)為是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，使其進(jìn)入經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展中期階段的必要條件。
顯然，由于西部地區(qū)地方財政支出在總量與結(jié)構(gòu)方面所表現(xiàn)出的種種不適應(yīng)性，已使得地區(qū)硬件基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，投資硬環(huán)境得不到起碼的改善。僅從鐵路密度來看，每萬平方公里面積擁有的鐵路長度，全國平均為５９．８公里，東部高達(dá)１３２公里，西部僅為２５．２公里，西部鐵路的網(wǎng)間距離達(dá)７２７公里，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公路運(yùn)輸?shù)挠行Х秶�，致使許多地區(qū)處于封閉狀態(tài)。
而為了解決財政支出方面的現(xiàn)實(shí)困難，西部各地只能依靠大幅度提高對征收非稅收入來彌補(bǔ)財政不足，從而使得企業(yè)的平均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)遠(yuǎn)高于東部地區(qū)企業(yè)，嚴(yán)重影響了企業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)的振興。據(jù)調(diào)查，四川省１９９３－１９９６年企業(yè)平均稅收負(fù)擔(dān)為１０． ７４％，非稅負(fù)擔(dān)為２１．７％，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)合計為３２．４４％；西安市百戶企業(yè)調(diào)查，１９９３－１９９６年平均稅收負(fù)擔(dān)為１２．９１％，非稅負(fù)擔(dān)為２６．３９％，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)合計高達(dá)３９．３％。而東南沿海的廣東省，１９９６年企業(yè)平均稅收負(fù)擔(dān)為７．６１％，非稅負(fù)擔(dān)為１５．２２％，企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)之和則為２２．８３％，盡管也較高，但與西部地區(qū)的企業(yè)相比，明顯要輕。事實(shí)上，由于西部地區(qū)資源型產(chǎn)業(yè)和國有經(jīng)濟(jì)比重較大，１９９４年的新稅制改革，已使得其平均稅負(fù)的提高幅度均高于全國平均稅負(fù)提高幅度。
２． 東西部地區(qū)投資的原有財稅政策差異明顯，嚴(yán)重阻礙了資本的西流。
改革開放以前，我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展基本遵循均衡發(fā)展的政策。從第六個五年計劃（１９８１－１９８５年）首次列出“地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃篇”，提出沿海地區(qū)、內(nèi)陸地區(qū)、少數(shù)民族和不發(fā)達(dá)地區(qū)三種不同類型地區(qū)各自發(fā)展方針起，與“非均衡布局戰(zhàn)略”相配套，我國相繼出臺了一系列以區(qū)域優(yōu)惠為側(cè)重點(diǎn)的鼓勵外商投資的財稅優(yōu)惠政策，形成了從“經(jīng)濟(jì)特區(qū)—沿海經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)—內(nèi)陸一般地區(qū)”由低到高的梯級稅率（１５％、２４％、３０％，經(jīng)濟(jì)特區(qū)部分企業(yè)最低為１０％）。盡管在有關(guān)跨國公司投資決策的決定因素的理論和經(jīng)驗(yàn)中，財稅優(yōu)惠在影響外資的區(qū)位選擇中的作用是有限的，但當(dāng)基本的決定因素對于一項(xiàng)盈利性投資具有充分的吸引力且東部的ＦＤＩ地理?xiàng)l件比較優(yōu)越時，從邊際角度來看，財稅優(yōu)惠無疑會左右投資。事實(shí)上，特別優(yōu)惠的財稅政策，在大幅度提高沿海地區(qū)的投資回報率的同時，也大幅度降低了在東部投資的政策與財務(wù)風(fēng)險。相應(yīng)降低了在西部投資的經(jīng)濟(jì)可行性，進(jìn)而促使外資、技術(shù)在區(qū)域乘數(shù)效應(yīng)的作用下向東部地區(qū)快速聚集。中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)的資金、人才、勞動力等生產(chǎn)要素逐漸也因收益差異而逐步東移，從而形成了《發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)》中關(guān)于發(fā)展家因存在“地理上的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)”差異而產(chǎn)生的“回波效應(yīng)”。從某種意義上說，東部地區(qū)對外商投資企業(yè)所給予的“超國民待遇”，在一定程度上助長了東部地區(qū)與非優(yōu)惠的西部地區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。
聯(lián)合國有關(guān)投資地區(qū)優(yōu)惠政策與增長之關(guān)系的結(jié)果表明，優(yōu)惠政策與經(jīng)濟(jì)增長呈顯著相關(guān)（見表１）。
３． 缺乏強(qiáng)而有力的財政政策投融資體系與政策的支持
所謂財政政策投融資，是財政為了強(qiáng)化宏觀調(diào)控功能，以信用為手段，直接或間接有償籌集資金和使用資金的活動。其本質(zhì)是以政府為主體按照信用原則參與一部分產(chǎn)品分配所形成的特定的財政關(guān)系。由于其在促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化資源配置方面的特殊作用，二次大戰(zhàn)以來，倍受一些后起的市場經(jīng)濟(jì)國家如日本、韓國的重視。我國的政策性投融資，盡管建國之初就有，并經(jīng)１９７９年以來的不斷改革，初步形成投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化的新格局。但由于投資的重點(diǎn)復(fù)又從中西部地區(qū)轉(zhuǎn)向沿海地區(qū)；建設(shè)項(xiàng)目的行政審批制度與多元化投資主體、多種資金來源之間存在矛盾；政策性投融資機(jī)構(gòu)資本金嚴(yán)重不足；各投融資管理機(jī)構(gòu)各自為政，缺乏統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)；再加上資金使用的低效率、政策投融資體制定位的不合理和運(yùn)行機(jī)制不健全；政府優(yōu)惠形式單一等原因，政策性投融資（包括政府直接投融資和金融優(yōu)惠，特別是金融優(yōu)惠）在西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展中應(yīng)有的開發(fā)、先導(dǎo)、引流作用未能得到有效發(fā)揮，致使大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金嚴(yán)重缺位，西部地區(qū)的投資硬環(huán)境一直未能得到根本性的改善。
二、促進(jìn)西部開發(fā)的財稅政策的調(diào)整與改進(jìn)
１． 規(guī)范中央財政對西部財政的轉(zhuǎn)移支付制度，加大縱橫轉(zhuǎn)移支付力度。
要改善西部地區(qū)地方財政的困難狀況，擴(kuò)大西部地區(qū)的公共投資規(guī)模，增加對西部地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入，集中力量建設(shè)一批關(guān)系西部全局，帶動作用較大的重要項(xiàng)目，為西部開發(fā)創(chuàng)造良好的條件，逐步加大轉(zhuǎn)移支付力度、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式，增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制在均衡地區(qū)間財政經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距方面的功能，應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。眾所周知，美國落后的西部和南部地區(qū)之所以能在近幾十年中迅速崛起，縮小與發(fā)達(dá)的東北部和中北部地區(qū)的經(jīng)濟(jì)差距，除了得益于美國政府６０年代初制定各種法案，以形式確保促進(jìn)后進(jìn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)外，聯(lián)邦政府財政的轉(zhuǎn)移支付功不可沒。僅１９７５年就有３０８．４９億美元從東北部和中北部流入西南部。到１９８４年，在聯(lián)邦政府財政支出中，各地區(qū)所占比重分別為西部占２２．６％，南部占３４．５％，東北部占２１．６％，中北部占２１．３％。財政資金的大量傾斜大大支持了西部和南部地區(qū)的發(fā)展。我國地域遼闊，各地條件千差萬別。由于受和現(xiàn)實(shí)的條件制約及國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展方針的，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，地區(qū)財力差距甚大。據(jù)資料，我國１９９６年人均財政收入（扣除債務(wù)收入）近６００元，人均財政收入最高的上海市為１９７６．６元，為貴州的１４．２倍。從財力自給能力系數(shù)來看，上海為５７８％，北京為３６６％，西藏為３３％，貴州為４０％。這表明我國地區(qū)間的財力差距大，涉及范圍廣，具備進(jìn)行縱橫交叉轉(zhuǎn)移支付的條件和可能。我國中央對地方的《過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法》在近幾年中雖有所修改，但在結(jié)構(gòu)及其功能方面還存在較大，主要表現(xiàn)在：財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模確定不規(guī)范、數(shù)量不足，屬于補(bǔ)助性質(zhì)的轉(zhuǎn)移支付種類過多，稅收返還政策使得轉(zhuǎn)移地區(qū)重點(diǎn)不突出，一般目的的財政轉(zhuǎn)移支付與專項(xiàng)財政轉(zhuǎn)移支付的分工和協(xié)調(diào)不夠，縱向轉(zhuǎn)移支付缺少橫向轉(zhuǎn)移支付方式的密切配合等。為確保政府轉(zhuǎn)移支付制度的有效性，建議今后應(yīng)運(yùn)用立法手段確保轉(zhuǎn)移支付機(jī)制的嚴(yán)肅性、一貫性和連續(xù)性，按照方向性和透明度原則及多種措施綜合配套的原則，規(guī)范一般轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，發(fā)展橫向轉(zhuǎn)移支付。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上，逐年縮減稅收返還的規(guī)模，逐年擴(kuò)大中央對西部一般性轉(zhuǎn)移支付量，采用因素法核定，逐步提高西部居民可享受的基本社會福利或公共服務(wù)水平；根據(jù)各項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施在西部開發(fā)中的重要性、規(guī)模大小、影響范圍等因素，科學(xué)確定中央財政直接負(fù)擔(dān)的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比例水平；積極探索經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)對欠發(fā)達(dá)地區(qū)的對口扶持形式，逐步形成縱向轉(zhuǎn)移支付為主，橫向轉(zhuǎn)移為輔，縱橫交叉的新型面向西部地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付方式。
２． 改進(jìn)西部地區(qū)地方財政預(yù)算管理模式，全面推行零基預(yù)算。
綜觀西部地區(qū)財政的現(xiàn)狀，一方面，由于其財力供給能力較低，財力規(guī)模過小，“吃飯財政”的特征較為明顯。加上現(xiàn)行財政體制下，中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度有限，且往往都是“戴帽”下達(dá)，地方財政的收支壓力較大。另一方面，我們同時也看到，財政“越位”也相當(dāng)嚴(yán)重。一些很少具備行政管理職能的后勤服務(wù)部門被劃入了行政范圍，部分有經(jīng)營收入的事業(yè)單位至今仍列入財政供給范圍。于是形成與西部地區(qū)財政困難相對應(yīng)的行政事業(yè)單位編制“一脹再脹”，財政供養(yǎng)人員有增無減。由于欠發(fā)達(dá)地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)育程度較低，傳統(tǒng)的以財源建設(shè)為己任的聚財和理財方式，導(dǎo)致財政在市場領(lǐng)域的相關(guān)支出不斷上升，財政的基本職能難以有效實(shí)現(xiàn)。要逐步改變西部地區(qū)財政入不敷出、越位與缺位并存的不合理狀況，光依賴中央財政的支持是不現(xiàn)實(shí)的，必須同時做好地方預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，徹底摒棄管理基數(shù)法，逐步推行零基預(yù)算。西部地區(qū)的部分地方近年來試行了零基預(yù)算，取得了一些成績，但是，由于基礎(chǔ)管理工作沒做好等多方面的原因，效果不很明顯。從來看，推行零基預(yù)算的關(guān)鍵是要盡可能建立起一個較為完整、較為規(guī)范的零基預(yù)算信息體系，做好預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作，如定員定額管理，在政府機(jī)構(gòu)改革和事業(yè)單位改革的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格確定單位人員編制。按照財政支出項(xiàng)目的輕重緩急，優(yōu)化財政支出的結(jié)構(gòu)。當(dāng)然，零基預(yù)算只是預(yù)算編制的一種，其本身并不能對控制預(yù)算支出起決定性作用。要使零基預(yù)算能夠真正發(fā)揮預(yù)期的作用，我認(rèn)為，關(guān)鍵是要堅持按《預(yù)算法》辦事，強(qiáng)化預(yù)算約束機(jī)制，建立健全支出監(jiān)督體系；重視對預(yù)算內(nèi)、外資金的統(tǒng)管；徹底改變重收入、輕支出管理的陳舊觀念；實(shí)行公共財政支出管理。
３． 縮小東、西部地區(qū)投資的財稅優(yōu)惠差距，公平投資的政策環(huán)境。
隨著對外開放的深入和經(jīng)濟(jì)形勢的變化，特別是西部大開發(fā)戰(zhàn)略的制定，原有的主要針對沿海地區(qū)的以地區(qū)傾斜為主、輔之以產(chǎn)業(yè)傾斜并交錯使用減低稅率、定期減免稅和再投資退稅等多種稅收優(yōu)惠手段的涉外稅收優(yōu)惠政策體系，已越來越不適應(yīng)全方位、多層次對外開放局面的形成和發(fā)展的需要。調(diào)整地區(qū)傾斜的稅收優(yōu)惠政策，加大產(chǎn)業(yè)傾斜的稅收優(yōu)惠政策力度，已是大勢所趨。今后，為了配合西部大開發(fā)的進(jìn)程，一方面，國家應(yīng)在嚴(yán)格控制東西部地區(qū)之間稅收待遇差異擴(kuò)大的基礎(chǔ)上，按照國稅發(fā)?１９９９?１７２號文件的指示精神，逐步把在東部沿海實(shí)施多年且行之有效的稅收優(yōu)惠政策擴(kuò)大到中西部地區(qū)實(shí)行，甚至可考慮建設(shè)與國際經(jīng)濟(jì)接軌的通道或基地，輻射和帶動區(qū)域開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展，如在對外經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作與交流方面具有明顯優(yōu)勢的廣西防城港開辟西部保稅區(qū)。另一方面，也可考慮逐步取消對內(nèi)資的歧視性稅負(fù)政策，將內(nèi)資企業(yè)的稅負(fù)減到外資企業(yè)的水平，特別是對東部地區(qū)來西部投資開發(fā)且符合國家產(chǎn)業(yè)政策的企業(yè)，以吸引來自西部地區(qū)外的各種資本為我所用，最大限度地擴(kuò)大財稅優(yōu)惠政策的引流效應(yīng)。要借這次符合國家產(chǎn)業(yè)政策指導(dǎo)目錄鼓勵類項(xiàng)目投資審批權(quán)下放的契機(jī)，加快項(xiàng)目審批制度改革，優(yōu)化項(xiàng)目審批程序與方式，改串聯(lián)式審批為并聯(lián)式審批，努力在西部的投資軟環(huán)境上做足文章。
４． 著力構(gòu)建西部開發(fā)所需的財政政策性投融資體系與政策框架。
西部開發(fā)所需的投資環(huán)境和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，需要大量的前期啟動資金。財政通過增加預(yù)算支出中基本建設(shè)項(xiàng)目的直接投資規(guī)模，顯然是不現(xiàn)實(shí)也不可能�？v觀世界上其他市場經(jīng)濟(jì)國家或區(qū)域經(jīng)濟(jì)的起飛歷程，幾乎無一例外不借助集財政性與性于一身的政策性投融資。韓國在經(jīng)濟(jì)起飛的“一五”計劃時期，財政投融資貸款占政府農(nóng)林水利投資的２５．８％，公共投資的５３．２％；日本經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高速增長后，為振興邊遠(yuǎn)落后地區(qū)的發(fā)展，先后于１９５６年和１９７２年建立了北海道東北開發(fā)金融公庫和沖繩振興開發(fā)金融公庫；美國聯(lián)邦政府為支持落后地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對在經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投資且符合條件的項(xiàng)目提供大約１／３的投資補(bǔ)助；荷蘭政府為鼓勵工商業(yè)擴(kuò)散到蘭斯塔德（Ｒａｎｄｓｔａｄ Ｈｏｌｌａｎｄ）大城市區(qū)以外的地區(qū)，對在北部和南部地區(qū)擴(kuò)建的企業(yè)提供１０％－３０％的獎勵金，而對新建企業(yè)提供１５％－３５％的獎勵金。英國政府則對落后地區(qū)實(shí)行多種形式的資本補(bǔ)貼。為鼓勵外商、國內(nèi)企業(yè)和私人資本到西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)投資設(shè)廠，參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，當(dāng)前很有必要借鑒一些發(fā)達(dá)市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)。鑒于我國現(xiàn)行的財政投融資還很不完善，而且在很大程度上沒有跳出計劃經(jīng)濟(jì)下財政投融資的基本套路，尚未形成適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的投融資體制與運(yùn)行機(jī)制，積極探索新體制，運(yùn)用新機(jī)制，拓寬融資渠道，著力重塑西部開發(fā)所需的財政投融資體系，構(gòu)建所需之政策框架，無疑將極大推動西部大開發(fā)的進(jìn)程。為此，一方面，國家要盡快理順財政與國家開發(fā)銀行、進(jìn)出口信貸銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行的關(guān)系，建立資金委托、資金管理、資金運(yùn)用三分離而又完全有償?shù)耐度谫Y體系，通過編制集中統(tǒng)一的《政策性投融資計劃》來協(xié)調(diào)財政金融在西部開發(fā)中的地位與作用，必要時，甚至可考慮建立西部開發(fā)銀行為西部地區(qū)的開發(fā)提供長期穩(wěn)定的資金；另一方面，要積極探索財政投融資的有效方式，充分發(fā)揮各種金融優(yōu)惠如政府投資補(bǔ)助、補(bǔ)貼貸款、政府參股、優(yōu)惠費(fèi)率和政府保險等在西部開發(fā)中的積極引導(dǎo)作用，同時要注意政府實(shí)施的政策性投融資與民間金融的相互配合、補(bǔ)充，以期達(dá)到“四兩拔千斤”的引資效果。
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