實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策的探討

　摘要：穩(wěn)健財(cái)政政策是財(cái)政政策重要類型之一。在總量上，財(cái)政收支基本平衡，在結(jié)構(gòu)上則是“有松有緊，有保有控”，其實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)政策。實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策要注重投資政策導(dǎo)向調(diào)整，注重稅收政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，注重促進(jìn)進(jìn)步，注重構(gòu)建促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的政策體系，注重與貨幣政策的恰當(dāng)配合。　　我國積極財(cái)政政策實(shí)施七年來，拉動(dòng)了增長，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，取得了令人矚目的成效。但宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境所發(fā)生的變化以及宏觀財(cái)政運(yùn)行所客觀存在的隱憂，需要相應(yīng)地調(diào)整財(cái)政政策，為此，積極財(cái)政政策的“淡出”和穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)施是順時(shí)應(yīng)勢之舉。本文就穩(wěn)健財(cái)政政策的基本內(nèi)涵和實(shí)施對策作一探討。　　一、穩(wěn)健財(cái)政政策的實(shí)質(zhì)是協(xié)調(diào)發(fā)展政策　　關(guān)于什么是穩(wěn)健性財(cái)政政策，不同的學(xué)者有不同的看法，但基本上大同小異。　　金人慶[1]主要是從宏觀調(diào)控方面來談?wù)摲�(wěn)健性財(cái)政政策的。他認(rèn)為實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策就是經(jīng)濟(jì)學(xué)上講的中性財(cái)政政策，主要是要服從服務(wù)于改革發(fā)展大局，服從服務(wù)于中央宏觀調(diào)控大局，宏觀上既要防止通貨膨脹的苗頭繼續(xù)擴(kuò)大，又要防止通貨緊縮趨勢的重新出現(xiàn)；既要堅(jiān)決控制投資需求膨脹，又要努力擴(kuò)大消費(fèi)需求；既要對投資過熱的行業(yè)從緊，又要著力支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的薄弱環(huán)節(jié)。政策核心是松緊適度、著力協(xié)調(diào)、放眼長遠(yuǎn)。具體來說，要注重把握“控制赤字、調(diào)整結(jié)構(gòu)、推進(jìn)改革、增收節(jié)支”十六字方針�！　≠Z康[2]為，宏觀調(diào)控政策“中性”的導(dǎo)向，是以總量特征的直觀形式給出當(dāng)前財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的基本定位與趨向。動(dòng)態(tài)上看，“中性”就是總量上既不擴(kuò)張也不收縮，其中的基本含義是宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢變化之后，現(xiàn)階段還不宜簡單采取“全面緊縮”的調(diào)控，既不能“不轉(zhuǎn)彎”，又不能“急轉(zhuǎn)彎”，而應(yīng)當(dāng)是在穩(wěn)健把握之下著力協(xié)調(diào)，在調(diào)減擴(kuò)張力度中區(qū)別對待，即“有保有控”。按發(fā)展觀實(shí)施公共財(cái)政職能，既有不少“越位”需要退出，又有許多“缺位”和“不到位”需要填補(bǔ)和加強(qiáng)。這里強(qiáng)調(diào)的是總量控制、松緊適度下的結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，即對有些項(xiàng)目降低支持、放緩支持或者不支持，而對有些項(xiàng)目繼續(xù)支持。以這種區(qū)別對待的方式，通過調(diào)整財(cái)政收支的流向與流量，達(dá)到總量中性和結(jié)構(gòu)優(yōu)化的效果�！　「吲嘤耓3]認(rèn)為，所謂中性財(cái)政政策，就其本來含義講，就是財(cái)政收支保持平衡，不對社會(huì)總需求產(chǎn)生擴(kuò)張或緊縮的。就當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的主要任務(wù)而言，對中性財(cái)政政策的基本要求，就是不給經(jīng)濟(jì)帶來擴(kuò)張性的影響。　　陳共[4]發(fā)表論文，提出其觀點(diǎn)：按財(cái)政原理，穩(wěn)健財(cái)政政策維持赤字規(guī)模不變，基本上可以稱之為中性�，F(xiàn)在命名為穩(wěn)健性財(cái)政政策，這種提法的缺陷，是政策目標(biāo)不夠明確，但它的好處是穩(wěn)妥，可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化靈活調(diào)整松緊關(guān)系，做到松緊適度。并認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)增長和經(jīng)濟(jì)調(diào)整時(shí)期，不可能實(shí)行緊縮政策，也不可能實(shí)行中性政策。因?yàn)榈谝�，既然存在赤字，則說明仍然是松的政策；第二，如果維持赤字的原有規(guī)模，而赤字占GDP的比重會(huì)出現(xiàn)下降趨勢，實(shí)際上對財(cái)政支出有所緊縮，則以上兩點(diǎn)體現(xiàn)了松中有緊；第三，如果再考慮為了支持體制改革和體制創(chuàng)新而適度控制財(cái)政收入的增長速度，則是對市場或的放松，也是松中有緊。因而認(rèn)為，保持適度的赤字和國債規(guī)模，從政策類型來看，仍然是一種偏松政策，或者是一種松中有緊的政策�！　【C上所述，可以認(rèn)為，穩(wěn)健財(cái)政政策基本內(nèi)涵包括四個(gè)方面：（1）基本維持現(xiàn)有規(guī)模的水平，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性；（2）合理調(diào)整財(cái)政收入的增長速度，增強(qiáng)市場對資源配置的基礎(chǔ)作用；（3）優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)管理，提高效率；（4）促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式向集約型轉(zhuǎn)變�？梢哉J(rèn)為，穩(wěn)健財(cái)政政策屬中性政策類型，在總量上，財(cái)政收支基本平衡，在具體結(jié)構(gòu)方面，則是“有松有緊”、“有保有控”，在涉及到諸如科技創(chuàng)新、、能源、農(nóng)業(yè)等薄弱領(lǐng)域，需要進(jìn)一步加大投入力度；而在諸如水泥、鋼鐵、電解鋁等行業(yè)，則需要進(jìn)行控制。因而，穩(wěn)健財(cái)政政策的目標(biāo)，首先是配合經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，緩解當(dāng)前的結(jié)構(gòu)性矛盾，從長遠(yuǎn)目標(biāo)著眼，則必須標(biāo)本兼治，致力于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，走新型化道路。其實(shí)質(zhì)是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，也可稱為協(xié)調(diào)發(fā)展政策。　　二、實(shí)施穩(wěn)健性財(cái)政政策的若干對策措施　　1.注重投資政策導(dǎo)向調(diào)整　　由于當(dāng)前投資規(guī)模仍然偏大、投資增長仍然偏快，投資增長的“軟著陸”目標(biāo)還未達(dá)到，國家對投資的控制應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格些。出現(xiàn)這種狀況，部分是由于政策時(shí)滯因素的作用未充分顯現(xiàn)，還有，房地產(chǎn)和城建投資增長仍然存在相當(dāng)?shù)拿つ啃院蛧?yán)重的結(jié)構(gòu)性投資失衡。因此，要繼續(xù)采取經(jīng)濟(jì)、和必要的行政手段，加強(qiáng)和完善對投資增長的宏觀調(diào)控�！　⊥顿Y調(diào)控政策不僅要在“兩個(gè)層面”做到“有保有壓”，更要采取靈活的措施，一方面要抑制房地產(chǎn)和城市建設(shè)投資繼續(xù)過熱增長，另一方面，又要防止投資增長下滑過多，主要是為民營投資創(chuàng)造更為寬松的環(huán)境，推進(jìn)投資的市場化。特別是后者，要在進(jìn)一步加快投資體制改革上采取更加積極措施，使投資體制或結(jié)構(gòu)盡快實(shí)現(xiàn)“兩大轉(zhuǎn)變”，即使投資增長真正由政府主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)主導(dǎo)型；政府對投資的監(jiān)管方式由“硬干預(yù)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤败浉深A(yù)”。政府需加快從私人物品供給上（投資和生產(chǎn)經(jīng)營）退出，而公共物品供給在加強(qiáng)監(jiān)管的條件下，鼓勵(lì)民營資本參與，實(shí)現(xiàn)投資主體的多元化。政府“軟干預(yù)”則主要依靠法律法規(guī)、技術(shù)和環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)、市場化的手段如利率和利率杠桿來調(diào)控投資的增長。　　今后，政府投資要嚴(yán)格控制用國債資金和預(yù)算內(nèi)資金上新項(xiàng)目，而把重點(diǎn)放在支持在建項(xiàng)目盡快建成，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加快農(nóng)村基礎(chǔ)教育和衛(wèi)生建設(shè)、大型生態(tài)工程和大型公共設(shè)施工程及西部開發(fā)、振興東北老工業(yè)基地等方面。其中更應(yīng)加大對農(nóng)村公共方面的投資、鐵路及城市公共的投資�！　�2.注重稅收政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整　　稅收政策是財(cái)政政策最重要的上具之一。在實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策下，應(yīng)當(dāng)注重稅收政策的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)內(nèi)生增長，以實(shí)現(xiàn)既定的財(cái)政政策目標(biāo)�！　。�1）適當(dāng)調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，提高資本形成質(zhì)量。一個(gè)良好的稅制是兼顧了稅收效率與公平的稅制。但我國的稅制結(jié)構(gòu)存在較多不合理的地方，如間接稅與直接稅的結(jié)構(gòu)不合理，具體稅種設(shè)置不合理，還有一些稅未開征，如社會(huì)保障稅等。目前，應(yīng)當(dāng)將增值稅轉(zhuǎn)型、內(nèi)外資企業(yè)所得稅統(tǒng)一并適當(dāng)降低稅率、改進(jìn)個(gè)人所得稅、完善消費(fèi)稅、實(shí)施城鎮(zhèn)建設(shè)稅費(fèi)改革，條件具備時(shí)對不動(dòng)產(chǎn)開征統(tǒng)一規(guī)范的物業(yè)稅，相應(yīng)取消有關(guān)稅費(fèi)，完善地方稅制度等。通過這樣的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，優(yōu)化我國的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)資本有機(jī)構(gòu)成高的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)�！　。�2）調(diào)整投資課稅政策，提高投資效益。如在增值稅方面，首先應(yīng)加快轉(zhuǎn)型步伐，在增值稅稅率未變的情況下，將生產(chǎn)型增值稅改為消費(fèi)型增值稅后，由于允許抵扣的進(jìn)項(xiàng)稅款增加，實(shí)際上相當(dāng)于減稅。從實(shí)踐方面看，東北增值稅轉(zhuǎn)型試點(diǎn)工作效應(yīng)已顯現(xiàn)，黑龍江、吉林、遼寧三省生產(chǎn)總值和民營經(jīng)濟(jì)投資增長率均高于全國平均幅度�？梢钥闯�，民間投資對減稅的反應(yīng)是相當(dāng)積極的。其次，擴(kuò)大征稅范圍。將與工業(yè)生產(chǎn)和商品流通密切相關(guān)的交通運(yùn)輸業(yè)、建筑業(yè)、代理業(yè)、倉儲業(yè)等納入增值稅征稅范圍，這個(gè)過程要注意和稅收征管能力相結(jié)合，采取分步推進(jìn)的方式�！　。�3）改善人力資本投資的稅收政策。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，技術(shù)水平的提高，將逐步由物質(zhì)資本刺激經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向由增加人力資本投資主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)增長。首先，開征教育稅，增加稅收收人，為國家教育提供盡可能充裕的財(cái)力基礎(chǔ)。我國目前已征收的城鄉(xiāng)教育費(fèi)附加及各種名目繁多的教育費(fèi)，大多已具有準(zhǔn)稅收性質(zhì)。應(yīng)該說，費(fèi)改稅的時(shí)機(jī)基本成熟。基本思路可以是，實(shí)行專稅專用，稅基由國家統(tǒng)_規(guī)定，稅率可由省級政府根據(jù)需要和可能自主決定。其次，運(yùn)用稅收政策，鼓勵(lì)社會(huì)對人力資本的培育和開發(fā)。如對民間辦學(xué)實(shí)行稅收優(yōu)惠，對社會(huì)投資辦學(xué)實(shí)行稅收鼓勵(lì)。個(gè)人對人力資本進(jìn)行自我投資。可以考慮在現(xiàn)行個(gè)人所得稅制中，把教育支出計(jì)入費(fèi)用扣除�！　。�4）調(diào)整稅收政策，促進(jìn)儲蓄向投資轉(zhuǎn)化。目前實(shí)現(xiàn)儲蓄向投資轉(zhuǎn)化的主要目標(biāo)是啟動(dòng)民間投資，而中小企業(yè)是我國民間投資的主體。但從我國目前增值稅運(yùn)行來看，小規(guī)模納稅人和一般納稅人并沒有同等對待，這種做法，一定程度上阻礙了儲蓄向投資的轉(zhuǎn)化。應(yīng)及時(shí)調(diào)整小規(guī)模納稅人的增值稅政策，對建賬完整、財(cái)務(wù)核算健全的小規(guī)模納稅人經(jīng)主管稅務(wù)機(jī)關(guān)認(rèn)定后，可轉(zhuǎn)為一般納稅人，允許其使用增值稅專用發(fā)票�！　￠_征保障稅，減少不確定因素，完善和健全社會(huì)保障體系，減少預(yù)防性儲蓄占居民總儲蓄的比重，居民的消費(fèi)行為和消費(fèi)傾向才會(huì)發(fā)生重大變化，社會(huì)消費(fèi)需求才會(huì)真正擴(kuò)大，進(jìn)而刺激的投資需求�！　⊥晟乒善倍愔�，促進(jìn)資本市場的，拓寬投資渠道，增大直接投資的比例，也有利于儲蓄轉(zhuǎn)化為投資�！　�3.注重促進(jìn)進(jìn)步的財(cái)政政策的　　鑒于科技、人力資本對我國發(fā)展的巨大作用，我們必須作出相應(yīng)的政策安排。一是加大科技投入，積極運(yùn)用各種財(cái)政扶持方式，促進(jìn)科技進(jìn)步。從西方市場經(jīng)濟(jì)國家的經(jīng)驗(yàn)看，作為技術(shù)進(jìn)步的主要組織和經(jīng)費(fèi)的主要提供者的政府，除了直接的財(cái)政撥款或采購的方式對科技發(fā)展形成支持手段外，還可以采取一些間接手段來達(dá)到支持科技發(fā)展的目的。財(cái)政擔(dān)保和財(cái)政資助是兩種比較可行的。（1）財(cái)政擔(dān)保。政府為促進(jìn)科技的進(jìn)步與發(fā)展，對真正具有良好前景但也具有較高風(fēng)險(xiǎn)的科技創(chuàng)新項(xiàng)目或高新技術(shù)企業(yè)，以政府信用為后盾給企業(yè)提供擔(dān)保，保證企業(yè)能籌集到足夠的資金開展科技創(chuàng)新活動(dòng)，這一方法應(yīng)成為重要的促進(jìn)科技發(fā)展的財(cái)政支撐手段。（2）財(cái)政資助。包括直接提供設(shè)備與服務(wù)的資助，也包括財(cái)政貼息以鼓勵(lì)銀行低息貸款的間接資助，都是政府可以采用的能有效促進(jìn)科技發(fā)展的財(cái)政支持手段�！　《�是調(diào)整科技投入結(jié)構(gòu)，建立和完善全社會(huì)、多渠道、多層次的科技投入體系。我們在加大財(cái)政對技術(shù)投入力度的同時(shí)，要調(diào)整對科技的投入結(jié)構(gòu)。國家財(cái)政投入的重點(diǎn)是那些以滿足公共需要為目的的科研活動(dòng)，如基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、全局性的技術(shù)進(jìn)步與科技創(chuàng)新活動(dòng)。要運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿和政策手段，特別是要重視發(fā)揮稅收優(yōu)惠對科技投入的導(dǎo)向作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)成為技術(shù)進(jìn)步的主體。必須明確的是，我國企業(yè)技術(shù)進(jìn)步的資金供求今后主要是依靠市場機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。三是加強(qiáng)人力資本（與培訓(xùn)）投資，為科技的持續(xù)進(jìn)步奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)�！　�4.注重構(gòu)建促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政政策體系　　可持續(xù)發(fā)展是指經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源和環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展，它們是一個(gè)密不可分的系統(tǒng)，既要達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的，又要保護(hù)好人類賴以生存的資源和環(huán)境�！　…h(huán)境保護(hù)是可持續(xù)發(fā)展的重要方面。在實(shí)施穩(wěn)健財(cái)政政策中，要建立有利于環(huán)保投入穩(wěn)定增長的預(yù)算支出政策措施�！　。�1）調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，建立政府環(huán)保投入穩(wěn)定增長機(jī)制。一是按照公共財(cái)政的要求，清晰界定財(cái)政支出范圍。在環(huán)保領(lǐng)域，財(cái)政支出主要介入市場完全失靈的領(lǐng)域（如跨流域大江大河的整治等）、通過市場能夠解決但解決不好的事項(xiàng)（如污水處理、垃圾處理等）。二是合理界定中央與地方的環(huán)境事權(quán)，明確各級政府環(huán)境事權(quán)劃分及其投資范圍和責(zé)任，使中央和地方在環(huán)境保護(hù)方面權(quán)責(zé)對等，分職治事。在加強(qiáng)中央對環(huán)境保護(hù)的宏觀調(diào)控和轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，充分調(diào)動(dòng)地方參與生態(tài)建設(shè)與環(huán)境治理的積極性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展的共同目標(biāo)。三是優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高國家環(huán)保投入占整體GDP的比重，為環(huán)境保護(hù)提供強(qiáng)有力的資金保障�！　。�2）進(jìn)行預(yù)算支出科目改革，為財(cái)政履行環(huán)境保護(hù)職能提供制度保證。在進(jìn)行預(yù)算支出調(diào)整時(shí)，應(yīng)將環(huán)境保護(hù)作為支出的一大類單列，并下設(shè)環(huán)境監(jiān)測、污染治理、環(huán)境規(guī)劃等子目。把環(huán)保支出作為財(cái)政的經(jīng)常性支出，加強(qiáng)政府財(cái)政對環(huán)保支出的保障力度，通過公共財(cái)政改革為環(huán)境保護(hù)提供新的資金支持渠道�！　。�3）建立預(yù)算績效評價(jià)體系，促進(jìn)財(cái)政支出效益最大化。此外，要建立有利于環(huán)境保護(hù)的產(chǎn)業(yè)政策體系�！　�5.注重財(cái)政政策與貨幣政策的恰當(dāng)配合　　我國下一步宏觀經(jīng)濟(jì)政策總體目標(biāo)或著力點(diǎn)是“穩(wěn)定預(yù)期、保持景氣、防控通脹”，所以，財(cái)政政策與貨幣政策應(yīng)當(dāng)繼續(xù)搭配使用，并且應(yīng)當(dāng)促使財(cái)政政策和貨幣政策本身微觀化，并講究內(nèi)部搭配使用。這就要求，財(cái)政政策和貨幣政策既要有明確的總體性取向，又要在各自本身的內(nèi)部結(jié)構(gòu)上有松有緊，保持必要的彈性和靈活性�！　≡谪�(cái)政政策方面，應(yīng)運(yùn)用預(yù)算支出政策進(jìn)行短期的需求管理，用調(diào)節(jié)短期需求量的辦法實(shí)現(xiàn)短期供求平衡；用稅收政策來調(diào)節(jié)中長期供給量變化，改善供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)中長期供給穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)優(yōu)化。稅收政策要“有增有減、有松有緊”。預(yù)算支出政策應(yīng)繼續(xù)保持一定程度的積極姿態(tài)，尤其是國債投資政策方面，要將著力點(diǎn)放在中長期供給能力建設(shè)、結(jié)構(gòu)改進(jìn)和供給穩(wěn)定機(jī)制建設(shè)方面來�！　≡谪泿耪�策方面，既要保持貨幣政策必要的連續(xù)性和相對的穩(wěn)定性，以鞏固前一階段宏觀調(diào)控的成果；又要注意賦予政策一定的靈活性和應(yīng)變性，相機(jī)抉擇、斟酌使用�？紤]到資金供給已經(jīng)比較緊張而物價(jià)回落有一定的滯后期，下一步不宜出臺新的總量性緊縮措施，可根據(jù)實(shí)際情況適時(shí)適度進(jìn)行微調(diào)。穩(wěn)健的貨幣政策要，從“適度從緊”轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱傮w穩(wěn)健、適度放松，有緊有松、結(jié)構(gòu)優(yōu)化”，可以適當(dāng)擴(kuò)大公開市場貨幣投放、降低準(zhǔn)備金率和再貼現(xiàn)率，同時(shí)進(jìn)一步運(yùn)用差別準(zhǔn)備金率調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，緩解可能出現(xiàn)的資金緊張局面。　�。�　　[1]金人慶。實(shí)行穩(wěn)健的財(cái)政政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平衡較快發(fā)展[J].財(cái)政與稅務(wù)，2005，�。�1）�！　�[2]賈康。從積極到穩(wěn)健——財(cái)政政策轉(zhuǎn)型與展望[J].財(cái)政與稅務(wù)，2005，（1）�！　�[3]高培勇。對中性財(cái)政政策的幾點(diǎn)看法[J].財(cái)政與稅務(wù)，2004，（11）�！　�[4]陳共。穩(wěn)健財(cái)政政策芻議[J].財(cái)政，2005，（1）。

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