析征管因素對(duì)稅收收入的作用

提要：稅收收入由因素、政策因素和征管因素決定。如何認(rèn)識(shí)各個(gè)因素特別是征管因素對(duì)稅收收入的量化，不僅可以幫助我們深化對(duì)稅收的認(rèn)識(shí)，而且對(duì)提高稅收收入管理整體水平也有著深遠(yuǎn)的和現(xiàn)實(shí)意義。本文著重征管因素對(duì)稅收收入影響的量化方面，提出征管因素在影響稅收收入時(shí)有持久性影響和一次性影響的新觀點(diǎn)，把稅收征管因素對(duì)稅收收入影響的認(rèn)識(shí)向前推進(jìn)了一步。　　一、關(guān)于“稅收超經(jīng)濟(jì)增長”　�、俣愂帐杖胗山�(jīng)濟(jì)、政策、征管三大因素決定。在經(jīng)濟(jì)因素中GDP增長會(huì)使稅收增長，跟GDP直接相關(guān)的稅收收入，理論上與GDP將保持同步增長。在經(jīng)濟(jì)因素對(duì)收入的影響時(shí)，一般按同步增長關(guān)系把稅基增長速度直接作為稅收增長速度。計(jì)算結(jié)果就是經(jīng)濟(jì)增長應(yīng)該帶來稅收的增長。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)有可能使稅收超GDP增長。在GDP總量一定的情況下，高稅率的經(jīng)濟(jì)快，稅收就多，反之就少。另外，一些和核算GDP有關(guān)聯(lián)的指標(biāo)變化對(duì)GDP的影響與對(duì)稅收的影響是不一致的。如近幾年來，宏觀經(jīng)濟(jì)中第三產(chǎn)業(yè)增加值的增長速度一直快于GDP的增長速度，再加上近幾年出現(xiàn)的增值率下降的影響，第三產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)出或銷售收入的增長比GDP的增速快得多。這就促使以銷售收入為征稅對(duì)象的營業(yè)稅快速增長。在進(jìn)出口環(huán)節(jié)，GDP中包含“凈出口”指標(biāo)，但對(duì)稅收收入來說，出口和進(jìn)口的高速增長，分別使出口退稅和海關(guān)代征兩稅相應(yīng)增長，但凈出口指標(biāo)因出口慢于進(jìn)口而出現(xiàn)了連年下降的趨勢。這一快一慢，對(duì)稅收超GDP增長也起了不可小視的作用。另有利潤規(guī)模以及股票交易量的超速增長，也使內(nèi)外資所得稅和證券交易印花稅增速大大超過GDP增長。還有一些財(cái)產(chǎn)行為稅類收入超速增長對(duì)稅收增收錦上添花，但與經(jīng)濟(jì)的相關(guān)度并不大。這些經(jīng)濟(jì)范疇的變化也會(huì)影響稅收與GDP的關(guān)系�！　≡谡�策因素中，新出臺(tái)的增加收入的稅收政策也是使稅收超過GDP增長的因素。政策因素對(duì)稅收的影響是可以測算的。每個(gè)特定的政策措施對(duì)收入的影響都有計(jì)算的數(shù)據(jù)。出臺(tái)的稅收政策，既有增收的因素，也有減收的因素。　　在稅收增量中，除去以上兩因素的影響就是征管因素的作用。征管水平如何影響稅收收入和稅收增量以及對(duì)“稅收超經(jīng)濟(jì)增長”的影響是本文分析的重點(diǎn)。　　二、對(duì)征管因素影響的分析　�、谶@種分解法可得出幾個(gè)基本結(jié)論：一是經(jīng)濟(jì)增長是稅收增收的決定性因素。在四年的稅收增收中有一半以上都來自經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素，經(jīng)濟(jì)增長是稅收增收的基礎(chǔ)。二是政策因素對(duì)增收作用明顯，但各年份之間差異較大。四年中增收的近1/5來自政策因素，但其中1999年這項(xiàng)因素對(duì)增收的作用為零。三是征管因素始終是促使稅收增收的因素，在每年的稅收增收額中都有征管因素的作用。這幾年，征管因素在征收總額中占據(jù)重要位置，增收總額的1/4強(qiáng)來自加強(qiáng)征管因素。四是各因素對(duì)增收的影響是不穩(wěn)定的。我們用標(biāo)準(zhǔn)差來表現(xiàn)各因素的不穩(wěn)定性，標(biāo)準(zhǔn)差大的說明波動(dòng)幅度大。三因素所占比重的標(biāo)準(zhǔn)差分別為：16.5、11.73和13.51.經(jīng)濟(jì)因素的波動(dòng)幅度最大，征管因素次之，政策因素最小。但因三因素所占比重水平是不同的，高的為55.2%，低的為11.73%.考慮到比重水平，用標(biāo)準(zhǔn)差系數(shù)來表現(xiàn)三因素所占比重的波動(dòng)程度，分別為：0.299、0.611和0.528.從中可以看到，經(jīng)濟(jì)因素對(duì)增收的作用最為穩(wěn)定。政策因素對(duì)增收影響的波動(dòng)程度最大，其中1999年政策因素影響為零。征管因素對(duì)增收的影響程度僅次于政策因素，在增收中所占比重高達(dá)44.9%，低則僅有12.8%.　　三、對(duì)征管因素的進(jìn)一步分析　�。ㄒ唬﹥煞N性質(zhì)的征管因素　　根據(jù)征管對(duì)稅收的作用，可以把征管因素分成兩類：一是持久性征管因素，對(duì)稅收收入有持久性影響。比如類似“金稅工程”這類信息化管理系統(tǒng)的，使增值稅的征管水平出現(xiàn)了質(zhì)的提高。這類稅收征管整體水平的提高會(huì)產(chǎn)生持久的增收效果。二是一次性征管因素，僅在有這類措施時(shí)才對(duì)收入有影響。如清理欠稅收入或查補(bǔ)收入，就是比較典型的一次性征管因素。這類因素今年有明年不一定有，或者今年多明年少，不具有持久性�！　。ǘ�）兩種概念的衡量指標(biāo)　　征管因素對(duì)稅收總量和增量的影響方式是不同的�！　〕志眯哉鞴芤蛩貙�(duì)稅收總量和增量的影響是有別的。當(dāng)持久性征管因素穩(wěn)定時(shí)，它對(duì)稅收總量有作用，而對(duì)稅收增量沒有影響。當(dāng)持久性征管因素上升時(shí)，既對(duì)稅收總量有影響，又使稅收增量擴(kuò)大。比如征管力度穩(wěn)定，會(huì)保持本年的征管狀況不低于上年，這種情況保障了本年收入總量與稅基之間穩(wěn)定的關(guān)系，但對(duì)增量沒有影響。一般情況下，持久性征管因素不會(huì)使本年增量變?yōu)樨?fù)值。增量為零，是征管水平穩(wěn)定的量化表現(xiàn)。　　一次性征管因素對(duì)稅收總量和增量的影響也是不同的。一次性征管因素對(duì)稅收收入的影響不具有持續(xù)性。當(dāng)年收入不能建立在去年的基數(shù)上。只有在本年因一次性征管因素增加的稅收總量超過去年的情況下，才會(huì)使本年稅收增量擴(kuò)大。假設(shè)2001年清理欠稅200億元，2002年清欠300億元，征管因素產(chǎn)生100億元的稅收增量。如果這類因素使本年收入與上年持平，征管因素對(duì)稅收增量貢獻(xiàn)是零；如果本年收入低于上年，征管因素對(duì)稅收增量的貢獻(xiàn)是負(fù)影響。如本年查補(bǔ)收入80億元，而上年90億元，那么對(duì)本年來說一次性征管因素減收10億元，在稅收增量中起負(fù)作用。一般情況下，一次性征管因素難以保證使本年增量擴(kuò)大。增量為負(fù)是一次性因素影響收入經(jīng)常的表現(xiàn)，也是正常的表現(xiàn)�！　。ㄈ�）兩種不同的計(jì)算　　通常說的“稅收增收”是以逐年環(huán)比計(jì)算得出的。2001年稅收增收650億元，即指2001年征管因素作用使稅收比2000年增加650億元�！　∶磕暌蛘鞴芤蛩氐脑鍪斩际窃谏夏昊�礎(chǔ)上的增收。從1998年以來，每年征管因素帶來的稅收增量與1998年相比應(yīng)該是多少，則是另外一種計(jì)算方法：定基的分析。把對(duì)比的基期固定在1997年，每年征管因素對(duì)稅收增收的影響是以前各年的累積數(shù)。以1997年為基期，1998年至2001年四年中征管因素帶來的增收額分別為：450億元、863億元、1163億元和1813億元，與之對(duì)應(yīng)的稅收增量分別為：1003億元、1220億元、2349億元和2511億元。定基比較最后一年的稅收增量也正是四年中各年環(huán)比增量的累積數(shù)（見表2）�！　〔徽撚媚姆N方法分析，具有累積作用的征管力度影響跟國債對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響原理是一樣的，只有持續(xù)地增加才是有效果的。如果去年發(fā)行國債1500億元，今年發(fā)行同樣規(guī)模的國債，對(duì)今年經(jīng)濟(jì)沒有刺激作用。今年發(fā)行2000億元，超過去年的500億元才會(huì)起作用。出口也屬類似的情況。在這一點(diǎn)上，征管因素與經(jīng)濟(jì)因素對(duì)稅收增收的作用是不同的。經(jīng)濟(jì)因素之所以每年都能使全國稅收增收，是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)本身是逐年增長的。而征管水平逐年提高是有困難的。　　四、關(guān)于征收率　�。ㄒ唬┱魇章适欠从痴鞴芩�平的量化指標(biāo)　　征收率是稅收收入與應(yīng)征稅收的比值，是表明稅收征管水平的指標(biāo)。通常講的征收率是實(shí)際收入數(shù)與納稅申報(bào)表中的應(yīng)納稅額之比。這里的征收率是宏觀指標(biāo)，是通過納稅能力估算方法，運(yùn)用宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與稅收收入的內(nèi)在聯(lián)系，從理論上測算經(jīng)濟(jì)變動(dòng)帶來的潛在稅收規(guī)模。① 拿實(shí)際收入數(shù)與理論估算的潛在稅收規(guī)模對(duì)比的結(jié)果，可以充分反映征管力度實(shí)際達(dá)到的水平。如果征收率為70%，說明在百元潛在應(yīng)征稅收中有70元轉(zhuǎn)化成實(shí)際稅收收入，轉(zhuǎn)化程度為70%.如果征收率為80%或90%，說明征管水平高，相應(yīng)的80%或90%的潛在稅收實(shí)現(xiàn)有效轉(zhuǎn)化。征收率越高反映出的征管水平越高�！　。ǘ�） 征收率是反映兩類征管因素的綜合指標(biāo)　　征收率是持久性和一次性兩類征管因素的綜合反映。其中持久性征管因素表現(xiàn)為征收率穩(wěn)定在某個(gè)較高的水平上，而一次性征管因素只增加征收率的波動(dòng)幅度，不能最終提高征收率（見圖1）�！　≌魇章是�線是持久性征管因素曲線和一次性征管因素曲線兩條曲線疊加的結(jié)果�？梢钥吹匠志眯哉鞴芤蛩厍�線是一條上升的折線，一次性征管因素曲線是一條圍繞零值波動(dòng)的曲線。征收率曲線則是一條在波動(dòng)中上升的曲線。把各個(gè)時(shí)點(diǎn)的征收率曲線取直，得到期望征收率曲線，一條平滑的曲線。　　綜合起來看，用征收率來代表征管水平的高低，征收率的變動(dòng)分別著稅收總量和增量。如果本年征收率與上年持平，稅收增長反映的是因素和政策因素的影響。這時(shí)，征管因素對(duì)本年收入總量是起作用的，但對(duì)增量的影響為零。只有征管力度加大，表現(xiàn)為征收率提高才能增加稅收收入。把反映征管因素的征收率與稅收總量與增量之間建立起一定的量化關(guān)系，如果納稅能力每年增長10%，按照一般的，在征收率逐步提高但提高幅度越來越小的假定下，模擬結(jié)果顯示征管因素在稅收增量中的比重越來越�。ㄒ姳�3）�！　。ㄈ�）征收率的提高是有規(guī)律的　　從發(fā)達(dá)國家征收率變動(dòng)的軌跡上看，征收率的提高有其自身規(guī)律性。其規(guī)律性主要表現(xiàn)為：　　第一，征收率的提高是一項(xiàng)艱難、緩慢而長期的系統(tǒng)工程。發(fā)達(dá)國家經(jīng)歷了近百年，才將稅收整體征收率從過去的某個(gè)水平上提高到90%左右。征收率的提高決非朝夕之功，也很難在短期有大的跳躍。設(shè)想一下，如果他們?cè)诎倌昀锾岣吡?0個(gè)百分點(diǎn)，每年平均只能提高0.4個(gè)百分點(diǎn)左右，況且至今還有不少經(jīng)濟(jì)相當(dāng)發(fā)達(dá)的國家征收率仍然處于80%的水平。因此，征收率的提高是一項(xiàng)長期戰(zhàn)略目標(biāo)�！　〉诙�，征收率的提高有階段性，各階段的穩(wěn)定性也不同。征收率的提高是在波動(dòng)中提高的，具有明顯的階段性，即有快速上升期，慢升期和平穩(wěn)零增長階段。在各個(gè)階段又有其特點(diǎn)：在快速上升期，征收率快速上升，征管因素是促進(jìn)稅收增收的重要因素之一；在慢升期，征收率提高趨于緩慢，征管因素是維持稅收總水平的重要保障，但已不是增收的重要因素之一；進(jìn)入平穩(wěn)零增長階段，征管因素已不再是增收的因素�！　≡诳焖偕仙�期，征收率波動(dòng)最大，這時(shí)一次性征管因素和持久性征管因素波動(dòng)都很大，因此導(dǎo)致征收率在較大的波動(dòng)幅度中快速上升，但上升始終是主流趨勢（見圖2中的A段）；在慢升期，征收率提高趨于緩慢，波動(dòng)也相對(duì)減小（見圖2中的B段）；進(jìn)入平穩(wěn)零增長階段，征收率已不再提高，而是以微小的波動(dòng)圍繞著平均水平運(yùn)行（見圖2中的C段）。征收率曲線是一次性征管因素曲線和持久性征管因素曲線疊加的曲線。其中持久性征管因素代表了征管水平持續(xù)上升的主調(diào)，一次性征管因素增加征收率的波動(dòng)性�！　〉谌�，征收率提高的上限不是100%，而是當(dāng)代世界征收管理的先進(jìn)水平，比如90%；征收率的下限也不是0，而是公民自動(dòng)遵從稅法的最低水平，比如20%.即使稅務(wù)部門不強(qiáng)調(diào)征管，公民也總能按某個(gè)較低的守法程度納稅，只是這個(gè)征收率可能很低，但懾于稅法的嚴(yán)肅性，征收率不可能為零�！　�從圖中可以看到，期望征收率曲線不是從零點(diǎn)開始的，也達(dá)不到100%的上限。　　五、稅收負(fù)擔(dān)、稅收彈性與稅收流失　�、鄱悇�(wù)部門不可能在稅收政策框架外征稅。而只要是在稅法規(guī)定的范圍內(nèi)，征管力度越高越有利于公平競爭�！　≌魇章侍岣邔�(dǎo)致宏觀稅負(fù)上升，稅收與經(jīng)濟(jì)的增長彈性大于1，稅收超經(jīng)濟(jì)增長�！　、馨l(fā)達(dá)國家一般超過80%的水平，家平均只能達(dá)到70%左右的水平　�、�。的稅收流失就是上面直接以法定稅率為參照物，絕對(duì)地。實(shí)際稅率與法定稅率之間的差距對(duì)應(yīng)的潛在稅收就是理論稅收流失。這種計(jì)算作為完整理論體系的構(gòu)成部分是必要的，但對(duì)實(shí)際征收管理工作不具有指導(dǎo)意義和可操作性�，F(xiàn)實(shí)的稅收流失是考慮到我國生產(chǎn)力發(fā)展水平，考慮當(dāng)今世界各國稅收征收管理水平的發(fā)展過程和各國的實(shí)際水平，把我國生產(chǎn)力發(fā)展所處的階段應(yīng)有的征收率作為對(duì)比的參照，這個(gè)差距對(duì)應(yīng)的潛在稅收視為現(xiàn)實(shí)的稅收流失。當(dāng)我們國家的生產(chǎn)力發(fā)展水平處于發(fā)展中國家時(shí)，應(yīng)把70%征收率作為對(duì)比基準(zhǔn)；當(dāng)我國生產(chǎn)力水平處于從發(fā)展中國家向中等發(fā)達(dá)國家過渡和接近發(fā)達(dá)國家水平時(shí)，就以80%作對(duì)比參照。相應(yīng)地計(jì)算現(xiàn)實(shí)的稅收流失，并有針對(duì)性地制定遏止稅收流失、提高征管水平的戰(zhàn)略。通過提高征管水平，提高征收率，來增加稅收收入�！　∑�今為止，我國的稅收專家在測算稅收流失時(shí)都以征收率100%為標(biāo)準(zhǔn)，這實(shí)際是對(duì)理論稅收流失的估算，但往往被直接換算成今年就應(yīng)該征回多少等等的現(xiàn)實(shí)目標(biāo)。事實(shí)上，沒有哪個(gè)國家的稅務(wù)當(dāng)局能100%地依法征回所有應(yīng)征稅款�！　‘�(dāng)前迫切需要做的是盡快以宏觀經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)作為突破口，完成我國納稅能力估算和征收率計(jì)算工作，為準(zhǔn)確計(jì)算現(xiàn)實(shí)的稅收流失、治理稅收流失提供量化的決策依據(jù)。　　六、幾點(diǎn)啟示　　（一）1998年以來，征管因素對(duì)稅收增長功不可沒　　1998年以來征管因素對(duì)稅收增量的作用很大，這反映出新時(shí)期稅收征管法制環(huán)境逐步改善，征管手段全面加強(qiáng)，稅務(wù)隊(duì)伍素質(zhì)和納稅人依法納稅意識(shí)有了飛躍性提高。　�。ǘ�）今后一段時(shí)期，提高征管力度仍有空間　　影響征管水平的因素逐步向好，給提高征管水平創(chuàng)造了條件，提高征收率仍有不小的空間。但隨著信息化系統(tǒng)的運(yùn)行，稅收征管水平的逐步提高，進(jìn)一步提高征管力度的空間不斷縮小。加強(qiáng)征管對(duì)維持稅收收入規(guī)模意義重大，但對(duì)稅收收入增長的影響會(huì)越來越小。從上面的可以看出，一定的征管水平對(duì)維持稅收收入總規(guī)模至關(guān)重要，但隨著征收率提高幅度越來越小，對(duì)當(dāng)年稅收增收的影響越來越小。經(jīng)過新稅制實(shí)施以來百萬稅務(wù)大軍的不懈努力，稅務(wù)部門整體管理水平不斷提高，征收率已經(jīng)提升到了一個(gè)相當(dāng)?shù)母叨�。在重大征管因素出現(xiàn)之前，持續(xù)大幅度提高征收率的可能性已很小。但隨著我國市場化、法制化水平的逐步提高，未來數(shù)年乃至十幾年內(nèi)加強(qiáng)征管力度的空間仍然存在，強(qiáng)化征管仍然是組織收入、實(shí)現(xiàn)稅收收入增長的強(qiáng)有力的手段�！　。ㄈ�）最終經(jīng)濟(jì)因素將成為稅收的決定性因素，征管因素不再是增收的手段　　地看，征管水平的提高是有限度的，征收率也是有上限的。當(dāng)征管水平提高到幾乎無法提高的程度時(shí)，征管因素將不再是稅收增收的手段。稅收收入增長將逐步趨向于單純依靠經(jīng)濟(jì)因素。稅制穩(wěn)定的基本要求表現(xiàn)為稅收政策相對(duì)穩(wěn)定。長期看，一個(gè)國家的稅收政策不可能朝令夕改，尤其不可能經(jīng)常性地采取開征新稅種、提高已有稅種的稅率、擴(kuò)大稅目覆蓋面等措施。稅收收入增長將逐步趨向于單純依靠經(jīng)濟(jì)因素變動(dòng)，包括經(jīng)濟(jì)規(guī)模擴(kuò)張和經(jīng)濟(jì)效益和效率的提高等。在這種情況，征管水平相對(duì)穩(wěn)定，稅收與經(jīng)濟(jì)的增長彈性應(yīng)圍繞在1附近上下小幅波動(dòng)，稅收收入不再超經(jīng)濟(jì)增長。2002年8月間國家稅務(wù)總局計(jì)統(tǒng)司赴加拿大“稅收預(yù)測與納稅能力估算”考察團(tuán)所做的報(bào)告中強(qiáng)調(diào)了，在具有成熟的市場經(jīng)濟(jì)和征管體系的加拿大已經(jīng)不再把稅收征管作為增加稅收的因素。因此，征管因素不能作為增加稅收收入的長期措施。　�。ㄋ模┥罨瘜�(duì)經(jīng)濟(jì)與稅收關(guān)系的認(rèn)識(shí)，建立宏觀和微觀稅收評(píng)估系統(tǒng)　　要全面、系統(tǒng)、量化地反映征管對(duì)稅收的影響，必須首先全面、系統(tǒng)、量化地分析經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收的影響。由于過去長期習(xí)慣于羅列式簡單分析，當(dāng)系統(tǒng)分析經(jīng)濟(jì)對(duì)稅收的影響時(shí)，無論在上還是在分析實(shí)踐上都顯粗糙和簡單。欲使稅收增長建立在牢固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上，就必須加強(qiáng)對(duì)稅收與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的認(rèn)識(shí)，稅收分析的任務(wù)相應(yīng)加重。在此基礎(chǔ)上，建立宏觀和微觀稅收評(píng)估系統(tǒng)。通過宏觀評(píng)估系統(tǒng)，總體上把握稅源變動(dòng)狀況、應(yīng)征稅收規(guī)模和征管力度評(píng)價(jià)。通過微觀評(píng)估系統(tǒng)，掌握微觀稅源動(dòng)向、應(yīng)納稅額變動(dòng)規(guī)律和納稅遵從程度，提供微觀稅負(fù)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。兩套評(píng)估系統(tǒng)，量化地認(rèn)識(shí)我國稅收征管水平，找出各地區(qū)征管水平差異，增加稅收收入管理的含量，落實(shí)“科技加管理”的治稅思想，全面提高稅收征收管理的化水平。　　：　　①

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