試論農(nóng)村土地家庭永包制-土地承包權(quán)長期化的一種模式

摘要：家庭承包責(zé)任制是當(dāng)前符合我國生產(chǎn)力水平的土地經(jīng)營模式，但是在家庭承包制的基礎(chǔ)上，土地承包權(quán)如何進一步長期化是急需考慮的。本文提出了土地長期化的一種模式----家庭永包制，同進對家庭永包制的概念、特點和運行機制進行了探討。

關(guān)鍵詞：家庭永包制家庭承包責(zé)任制

中央十五大和十五屆三中全會提出家庭承包土地長期化的問題，各地農(nóng)民是翹首以盼，但是承包土地長期化，選擇哪一種模式較好呢？筆者認為土地家庭永包制是家庭經(jīng)營土地長期化的一種較好模式。本文就對農(nóng)村土地家庭永包制進行一些探討。

一、農(nóng)村土地家庭永包制的概念、特點和依據(jù)

（一）農(nóng)村土地家庭永包制的概念

農(nóng)村土地家庭永包制是以一定時點的人口為依據(jù)，把土地資源的使用權(quán)按人口平均的、永久的承包給農(nóng)戶，國家對農(nóng)戶提出一定的責(zé)任要求，換句話講就是以農(nóng)戶為基本單位進行“永包”，同時農(nóng)戶負有一定的責(zé)任。農(nóng)村土地家庭永包制是在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，進一步延長土地承包權(quán)的期限，擴展土地承包權(quán)的，強化承包權(quán)的財產(chǎn)權(quán)和分配權(quán)的一種土地承包長期化的經(jīng)營模式。

（二）農(nóng)村土地家庭永包制的特點

1、農(nóng)村土地家庭永包制的權(quán)利規(guī)制。一是使用權(quán)永久性占有。農(nóng)村土地家庭永包制的最大特點就是土地使用權(quán)永久性占有。二是承包權(quán)可以與使用權(quán)統(tǒng)一于農(nóng)戶，也可能單獨存在，其單獨存在就體現(xiàn)農(nóng)戶的生存就業(yè)保障權(quán)利。三是農(nóng)戶對土地具有一定的處置權(quán)。這種處置權(quán)不是土地非農(nóng)化的處置權(quán)，而是農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)和承包權(quán)的權(quán)利。

2、農(nóng)村土地家庭永包制的使用約束。一是土地用途約束。永包的土地必須遵循國家產(chǎn)業(yè)政策和的規(guī)定，按照按照規(guī)定的用途使用，不能轉(zhuǎn)為用地和房產(chǎn)開發(fā)等非農(nóng)用地，永久性耕地絕對禁止改變使用方向。二是權(quán)利人的條件約束。永包的條件必須是集體的成員和具有一定民事行為的農(nóng)民。

3、農(nóng)村土地家庭永包制的義務(wù)要求。一是生產(chǎn)責(zé)任。農(nóng)村土地家庭永包制要求土地必須有一定的生產(chǎn)責(zé)任，永包的條件是每年要有一定的生產(chǎn)成果基數(shù)，而且要隨著生產(chǎn)力的而逐步遞增。這主要是防止土地任意拋荒。如不能達到合同的要求，集體所有者或者土地的終極所有者可以依法收回。二是稅收責(zé)任。永包的土地必須按要求交納土地使用稅（或者租金）、土地增值稅和生產(chǎn)經(jīng)營中的各種稅收，拖欠稅金，集體或者國家可以終止永包關(guān)系。

（三）農(nóng)村土地家庭永包制的理論依據(jù)

1、農(nóng)村土地家庭永包制符合物權(quán)法的產(chǎn)權(quán)二重分離的原則。在物權(quán)法上，所有權(quán)與使用權(quán)分離是適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求，搞活財產(chǎn)使用權(quán)的條件下產(chǎn)生的。市場經(jīng)濟越發(fā)達，越成熟，使用權(quán)就越重要，使用權(quán)的相對獨立性就越強。這是物權(quán)變化的一種基本趨勢。我國地權(quán)的發(fā)展也應(yīng)適應(yīng)這一發(fā)展趨勢。土地永包制正是這一原則的體現(xiàn)。在永包制下土地終極所有權(quán)屬于鄉(xiāng)村集體，使用權(quán)永久承包給農(nóng)戶，所有權(quán)與使用權(quán)適度分離，在這種分離的形式下強化了土地使用權(quán)，淡化土地所有權(quán)，符合地權(quán)發(fā)展的趨勢。淡化土地所有權(quán)并不是否認、貶低所有權(quán)，只是為了更加突出使用權(quán)的作用。

2、農(nóng)村土地家庭永包制符合土地資本二重性的原則。土地對鄉(xiāng)村集體而言具有終極所有權(quán)，是資本。資本的本性決定了要追求利潤，既然土地對集體來說是資本，那么投資（永包）給農(nóng)戶后，鄉(xiāng)村集體不能收回，但是可以回購，可以在國這有宏觀政策的指導(dǎo)下監(jiān)督使用。鄉(xiāng)村集體把土地資本投資給農(nóng)戶，土地使用權(quán)作為永久使用的生產(chǎn)性資源，又是資產(chǎn)，既然是農(nóng)戶的自有資產(chǎn)，農(nóng)戶就有置換、盤活的處置權(quán)，這就創(chuàng)新了農(nóng)戶之間的市場機制，解決了土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的理論障礙。

3、農(nóng)村土地家庭永包制符合法人財產(chǎn)權(quán)的基本準則。農(nóng)村土地家庭永包制不是土地私有制，因為土地所有權(quán)還在集體或者國家手中，農(nóng)民僅擁有類似公司一樣的法人財產(chǎn)權(quán)，就如土地是所有權(quán)主體的一種資本一樣，對農(nóng)戶進行投資，所有者享有獲取紅利和土地增值的權(quán)利，也享有土地最終所有權(quán)，但是只要承包經(jīng)營者不違反法律或者國家規(guī)定的產(chǎn)業(yè)政策，所有者就不能夠收回這種投資。承包者擁有永久的使用權(quán)和在法律規(guī)定內(nèi)的處置權(quán)。這與公司制企業(yè)的法人財產(chǎn)權(quán)利有異曲同工之妙，基本上符合公司法人財產(chǎn)權(quán)的基本準則。


二、土地家庭永包制是生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的

以家庭為單位的土地承包經(jīng)營責(zé)任制是符合我國現(xiàn)有的生產(chǎn)力水平和制度的實際需要，而家庭永包制則是對承包責(zé)任制時限的永久延伸，因此，農(nóng)村土地家庭永包制也是由我國現(xiàn)在的生產(chǎn)力水平?jīng)Q定的承包土地長期化的經(jīng)營模式。

1、農(nóng)村土地家庭永包制由我國特殊的國情決定的。一方面我國生產(chǎn)力水平較低，城市二、三產(chǎn)業(yè)不發(fā)達，還不能滿足龐大的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的需要，另一方面我國人口總量大，而且農(nóng)村人口在總?cè)丝谥兴�占的比重大，這就決定我國的就業(yè)和社會保障的任務(wù)、壓力相當(dāng)大，這就要求土地必須在一個較長時期內(nèi)，承擔(dān)就業(yè)和社會保障功能，而不能一下子全部放開土地市場，或者將土地私有化，否則將會有許多人失出就業(yè)生存保障，反而會整個社會發(fā)展。這就決定了土地家庭經(jīng)營是一個長期趨勢。家庭經(jīng)營的長期性與土地承包經(jīng)營的短期性和契約的不穩(wěn)定性，就要求土地承包權(quán)長期化，以適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。因此，當(dāng)前的國情就是土地既要家庭經(jīng)營，經(jīng)營權(quán)又要長期化，較好的方式就是選擇土地家庭永包制

2、農(nóng)村土地家庭永包制由我國過去的發(fā)展所決定的。因為過去我國為了發(fā)展，采取以犧牲農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，農(nóng)民的各種社會保障基金都用于擴大再生產(chǎn)，農(nóng)民沒有建立相應(yīng)的社會保障基金，國家也沒有能力撥出一定的資金幫助農(nóng)民建立保障資金，社會保障只能從土地上想辦法。因此，在農(nóng)民沒有社會保障基金的情況下，土地承載一定社會就業(yè)和保障功能是我國過去高積累、低消費的分配模式所決定的。

3、農(nóng)村土地家庭永包制是農(nóng)業(yè)漸進改革的方式?jīng)Q定的。我國的地權(quán)改革是漸進式的增量改革，這種改革就決定了改革不可能一步到位，必須又一個較的過程。土地經(jīng)營的層次和經(jīng)營模式就是由這種改革的方式所決定的，土地承包的期限只能逐步延長。在改革的效率上，遵循帕累托改進的要求，這就要求我國的土地制度要在不影響社會穩(wěn)定和發(fā)展速度、整體效益的前提下逐步改革，家庭承包責(zé)任制在開始是一個大多數(shù)人都能接受的模式，在經(jīng)過二十多年的摸索后，再進一步延長土地的承包期限，不會引起太大的爭議和阻力；在改革的路徑上是先易后難，由于我國長期受公有制的影響，土地物權(quán)化難以一下子接受，這就決定了我國的土地物權(quán)化是一個逐步完善的過程，所以土地也只能隨著土地物權(quán)化而由低級向高級逐步流轉(zhuǎn)，這就決定在制度選擇上只是先選擇非物權(quán)化的家庭承包經(jīng)營，再過渡到物權(quán)化的空話永包制；在改革的策略上，是增量改革和邊際革命的方式，這就決定了土地權(quán)利完善也是一個漸進的過程，土地所承擔(dān)的社會保障和就業(yè)功能也只能以逐步淡化，而不能一下子取消，土地的生產(chǎn)要素性質(zhì)也需要逐漸恢復(fù)。

5、家庭永包制是農(nóng)民對體制創(chuàng)新的“內(nèi)生”需求。我國最初的改革措施，即在農(nóng)村實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，就是農(nóng)民“內(nèi)生”要求的結(jié)果。家庭永包制也是由于農(nóng)業(yè)市場化過程中存在土地所有權(quán)交易障礙（因為我國規(guī)定所有權(quán)為國家所有，不允許買賣）和農(nóng)民對承包土地的預(yù)期不足，而又影響農(nóng)業(yè)市場體制和土地生產(chǎn)要素性質(zhì)的關(guān)鍵，才內(nèi)生出了對家庭承包責(zé)任制長期化的要求。

6、農(nóng)村土地家庭永包制是土地流動的“內(nèi)生”需求。因為我國在土地所有權(quán)與使用權(quán)之間增設(shè)了土地承包權(quán)，這就使行土地使用權(quán)的流動有兩種情形，一是土地承包權(quán)和使用權(quán)同時轉(zhuǎn)讓，這種情況就是我們平時所說的土地轉(zhuǎn)讓，它可以彌補所有權(quán)不能流轉(zhuǎn)的缺陷。雖然承包土地可以流動，但是承包使用權(quán)的商品性、價值性和財產(chǎn)性卻至今尚無定論。另一種是只轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，即土地在所有權(quán)與承包權(quán)分離的基礎(chǔ)上，再進行第二次兩權(quán)分離，承包農(nóng)戶保留承包權(quán)，轉(zhuǎn)讓土地經(jīng)營使用權(quán)，其轉(zhuǎn)讓不超過第一次承包的期限，承包農(nóng)戶僅以一紙契約獲得土地報酬，這種報酬如何支付，其存在的根據(jù)是什么并不清楚，也沒有任何文件規(guī)范。如果是生存、就業(yè)和社會福利功能的體現(xiàn)，沒有依據(jù)。如果是“租”的性質(zhì)，其財產(chǎn)性又不明確。因此，土地雙重兩權(quán)分離的理論基礎(chǔ)不充分使承包土地的財產(chǎn)性質(zhì)受到了制約，而現(xiàn)在土地流動又是目前農(nóng)村制度需要解決的最大難題，也就說土地流動的相關(guān)制度是市場及其微觀主體的最需要的制度，因此家庭永包制是土地流動的“內(nèi)生”需求。


三、推進土地家庭永包制的現(xiàn)實意義

農(nóng)村土地永包制使土地經(jīng)營模式有了比較準確的方向，是對家庭承包責(zé)任制的創(chuàng)新，適應(yīng)了市場的要求，比較徹底的解決了農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地制度供給瓶頸，提高了農(nóng)民對土地的預(yù)期。農(nóng)村土地經(jīng)營模式從家庭承包責(zé)任制向家庭永包制過渡對完善農(nóng)業(yè)經(jīng)濟制度，推動農(nóng)村土地市場化有不可估量的意義。

1、農(nóng)村土地永包制是農(nóng)村家庭承包責(zé)任制的重大突破。家庭永包制繼承了家庭承包制的合理“內(nèi)核”，即以家庭為單位，確保了農(nóng)民的就業(yè)生存保障的權(quán)利�？梢哉f具有家庭承包責(zé)任制的特點。但是又突破了家庭承包制的范疇，農(nóng)民的承包權(quán)不是暫時性的、短期性的，而是長期占有，是對家庭承包權(quán)承包期的無限延伸。

2、農(nóng)村土地永包制降低了交易費用、管理費用和磨擦成本。由于鄉(xiāng)村集體與農(nóng)戶之間的行政關(guān)系變成了所有者與經(jīng)營者之間的有關(guān)土地使用的委托代理關(guān)系，定期契約變成了一次的契約，節(jié)約了談判成本和契約成本，減少了集體與農(nóng)民的討價還價的時間和成本；減少了集體這個本身就不存在的經(jīng)營單位，經(jīng)營邊界縮小，進而減少了階段性分配費用；由于農(nóng)戶與集體之間的上下級行政關(guān)系變成了土地所有者與土地使用者之間的關(guān)系，集體只負責(zé)土地的使用和土地經(jīng)濟實現(xiàn)形式的實現(xiàn)，沒有必要再對農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營進行管理，減少了集體的管理費用。

3、農(nóng)村土地永包制提高了農(nóng)民的預(yù)期，投資收益內(nèi)在化。由于土地變成“自己的”，農(nóng)民就不會再擔(dān)心對土地進行長期投資后，不能及時收回土地收益。這就為農(nóng)民進行長期投資提供了動力機制和收益保障機制，也就是土地的收益內(nèi)部化。因此，農(nóng)村土地永包制就解決了農(nóng)民不敢投資和土地投資不足，肥力日趨遞減的趨勢。

4、解決了土地流轉(zhuǎn)的難題。在家庭承包制下，承包土地流轉(zhuǎn)有一個難題，即承包農(nóng)戶既不是土地所有者，也不具有一定的物權(quán)，為什么可以進行有償出售的。而家庭永包制下這一難題就迎刃而解，因為在永包制下，土地在一定程度上確認為農(nóng)民的財產(chǎn)，是財產(chǎn)就必然有一定的價值，從而承包者就可以對其出售。

5、為農(nóng)村吸納資金創(chuàng)造了條件。在土地永包制下，土地變成了真正的生產(chǎn)要素，而且土地還是不動產(chǎn)，因此具有保值、增值功能。因此，許多投資于股票、存款和債券的資金就會轉(zhuǎn)向投資于土地，這既解決了農(nóng)村投資長期不足的問題，也擴大了土地流動的范圍，提高了土地流動的成功率，提高了土地流動的頻率和速度，促進了農(nóng)村地產(chǎn)市場的完善。

四、創(chuàng)新適應(yīng)農(nóng)村土地家庭永包制的相關(guān)制度

農(nóng)村土地家庭永包制是繼解放初期的土地改革、二十世紀70年代末和80年代初期的農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營責(zé)任以來的第三次土地制度大變革，這一制度的變遷需要其相關(guān)制度與之配套。

1、制定土地財產(chǎn)法，明確承包土地的財產(chǎn)權(quán)。個人財產(chǎn)權(quán)的法制化與延續(xù)性是西方國家繁榮昌盛的根本原因。在中國這樣一個不太重視產(chǎn)權(quán)，沒有維護產(chǎn)權(quán)習(xí)慣的國家中，只有確立土地財產(chǎn)權(quán)的依據(jù)，才能保證農(nóng)業(yè)資本的擴張和積累，才能獲得農(nóng)村社會發(fā)展的永久動力。據(jù)此，應(yīng)制定《土地財產(chǎn)法》，或在憲法中明確集體所有土地的農(nóng)民承包使用權(quán)和承包權(quán)是一種財產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民所擁有的集體所有的承包使用權(quán)是農(nóng)民以合同契約形式取得的一種財產(chǎn)權(quán)，在合同有效期內(nèi)為農(nóng)民所占有、經(jīng)營、使用，其產(chǎn)品為農(nóng)民所支配，在規(guī)定的使用期限內(nèi)可以繼承、再租賃、贈予、拍賣、抵押、入股。使農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)在長度、廣度、獨立性和確定性上保障。

2、所有權(quán)逐步由集體所有向國家所有轉(zhuǎn)變，提高土地市場化配置效率。在承包權(quán)由定期變成永久后，所有權(quán)應(yīng)適應(yīng)這一變化，由集體所有，變?yōu)閲�家所有，集體可以作為國家土地管理的代理人。因為如果在土地永久化后，土地還由國家所有，土地就無法進行社會化配置，跨區(qū)域流動還存在許多障礙。從實際上看，當(dāng)前土地的終極所有權(quán)在國家所有，集體所有權(quán)的體現(xiàn)就是經(jīng)濟實現(xiàn)形式即收取提留和鑒定承包合約，集體沒有最終處置權(quán)，所以集體也只是名義上的所有者，或者說所有權(quán)的代理人，真正的所有者仍然是國家。當(dāng)土地承包權(quán)長期化以后，集體也不需要鑒定合約了，其所有權(quán)主體地位更加名不符實了，不名正言順如回歸土地代理人的位置，又符合地權(quán)的發(fā)展趨勢，而且還有利于土地管理和土地生產(chǎn)要素在社會范圍內(nèi)發(fā)生作用，可以更加有利于保護農(nóng)民的承包權(quán)。

3、建立土地保障的替代機制，逐步還土地生產(chǎn)要素性質(zhì)。要積極而穩(wěn)妥地推進農(nóng)村社會保障制度改革，逐步將農(nóng)村的社會保障由依靠承包地轉(zhuǎn)變?yōu)橐揽可鐣�和制度。采取“因地制宜，量力而行，形式多樣，農(nóng)民自愿”的原則，多渠道、多層次、多方式地興辦養(yǎng)老、醫(yī)療、生育、傷殘等保險。途徑是先通過建立“承包地 個人帳戶”的雙重社會保障制度，積累社會保障基金，在積累一定的資金后，承包地的保障功能逐步退出，即將“承包地 個人帳戶”的雙重保障體制向單純的“個人帳戶”式的社會保障制度轉(zhuǎn)化，還土地以正常的生產(chǎn)要素性質(zhì)，盡可能的發(fā)揮土地的經(jīng)濟功能。

4、農(nóng)地承包權(quán)證券化，加速土地使用權(quán)市場化。土地承包權(quán)的財產(chǎn)性質(zhì)與一般有價值的財物有所區(qū)別，由于固定性，且難于分割攜帶，其流動范圍、速度、方式都受到限制。這就要求對土地流動的載體進行創(chuàng)新。80年代以來，國際市場上出現(xiàn)了融資方式證券化趨勢。美國、日本等發(fā)達國家，不動產(chǎn)證券化的都在20年以上，我國要保證農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)犁實現(xiàn)，促進農(nóng)地承包使用權(quán)市場化和流動化，必然要走農(nóng)地證券化這一條路，推行土地承包權(quán)和使用權(quán)證制度。使用權(quán)的標的只是地表及地表附屬物。確定初始使用后，給使用者頒發(fā)《土地使用權(quán)證》，以維護農(nóng)地使用權(quán)的權(quán)威性、嚴肅性，使使用者有較完整意義的使用權(quán)，使用權(quán)證在承包時一次性簽發(fā)，作為土地交換的媒體土地實物交易。一般以1畝為單位(類似股標1元1股)，允許承包期內(nèi)在使用權(quán)市場上收交易，土地使用者的權(quán)利義務(wù)關(guān)系隨券持有人(證券持有人交易時要在土地管理機構(gòu)過戶登記)進行流動。土地使用權(quán)證的所有者，又要將土地委托、租賃給農(nóng)戶經(jīng)營，也可抵押、入股，實行使用權(quán)的二次分離，土地使用權(quán)證交易實行權(quán)屬登記制度，對權(quán)屬變更進行監(jiān)督，按照“認地不認人，地證合一”的原則，集體所有權(quán)主體只與最后登記在冊的土地產(chǎn)權(quán)主體發(fā)生契約的責(zé)任關(guān)系。農(nóng)地證券化是農(nóng)地市場化的載體，也是提高農(nóng)地配置效率的前提條件。

5、完善農(nóng)村土地稅制，合理分配土地收益。一是要開設(shè)土地增值稅。增值收益應(yīng)在終所有者、鄉(xiāng)村代理人、承包農(nóng)戶、經(jīng)營使用者之間按各自的地位、作用和投資各取所獲。級差地租Ⅱ歸使用者，級差地租Ⅰ歸所有者。二是要開設(shè)土地贈與和遺產(chǎn)稅。

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