從國際經(jīng)驗看我國教育督導(dǎo)的發(fā)展走向

　　“教育督導(dǎo)是國家對教育工作實施有效管理的重要手段”，是政府履行教育職責(zé)的重要環(huán)節(jié)和有力突破口。我國自1986年恢復(fù)建立教育督導(dǎo)制度以來,教育督導(dǎo)在教育改革與發(fā)展中發(fā)揮了重要的保障作用,取得了顯著的成就,尤其在重點推動《義務(wù)教育法》的落實、推進(jìn)素質(zhì)教育的實施等方面都發(fā)揮了極為重要的作用，但伴隨“兩基”目標(biāo)的全面實現(xiàn)和基礎(chǔ)教育課程改革的不斷深入，教育督導(dǎo)制度也逐漸凸顯出一些弊端與局限。結(jié)合國際教育督導(dǎo)改革與發(fā)展的經(jīng)驗，筆者以為，新時代背景下，我國教育督導(dǎo)的改革與完善至少要實現(xiàn)以下五個方面的轉(zhuǎn)變與突破。
　一、教育督導(dǎo)職能：從“監(jiān)督”向“指導(dǎo)”轉(zhuǎn)變
關(guān)于教育督導(dǎo)的職能，1991年，國家教委頒布的《教育督導(dǎo)暫行規(guī)定》明確指出，教育督導(dǎo)是“對下級人民政府的教育工作、下級教育行政部門和學(xué)校的工作進(jìn)行監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)，保證國家有關(guān)教育的方針、政策、法規(guī)的貫徹執(zhí)行和教育目標(biāo)的實現(xiàn)。” 1999年，教育部《關(guān)于加強(qiáng)教育督導(dǎo)與評估工作的意見》也指出：“教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要履行督導(dǎo)、評估、檢查、驗收的職能”。這些都對教育督導(dǎo)的職能做了相對比較明確的界定。學(xué)界一般認(rèn)為，教育的督導(dǎo)職能有兩個：監(jiān)督與指導(dǎo)，“檢查”“評估”等都可看作是這兩個基本職能的方式、手段、結(jié)果或延伸。所謂“監(jiān)督”是指教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)通過對政府及有關(guān)部門履行教育管理職責(zé),對學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)組織的教育活動開展檢查、審核、評議、督促等活動,從而保障教育管理目標(biāo)的實現(xiàn)。而“指導(dǎo)”是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對被督導(dǎo)對象在執(zhí)行教育法律法規(guī)和有關(guān)教育政策方面給予咨詢、幫助和引導(dǎo),以保障教育管理目標(biāo)的實現(xiàn)。監(jiān)督是指導(dǎo)的前提和基礎(chǔ),指導(dǎo)是監(jiān)督的延伸。監(jiān)督和指導(dǎo)分別構(gòu)成教育督導(dǎo)的“兩翼”，嚴(yán)格來說，這兩翼缺一不可，但究竟孰重孰輕，誰主誰次，這在不同的國家、不同的歷史時期，有著不同的認(rèn)識與實踐走向。
整體來看，西方國家的教育督導(dǎo)職能明顯呈現(xiàn)出一種從重“監(jiān)督”到重“指導(dǎo)”的發(fā)展態(tài)勢。有學(xué)者研究指出：“西方國家教育督導(dǎo)職能大致經(jīng)歷了從以監(jiān)督為目的、視察為主要手段的行政監(jiān)督職能階段,到以監(jiān)督為目的、評價為手段的管理控制職能階段,再到以指導(dǎo)為目的、咨詢?yōu)橹饕�手段的行政指�?dǎo)職能階段三個重要階段”。當(dāng)前很多國家教育督導(dǎo)的具體做法也很好地體現(xiàn)了這一發(fā)展趨勢。在日本，命令式督導(dǎo)體制被具有較強(qiáng)服務(wù)性的督導(dǎo)體制所取代。日本《地行法》就規(guī)定,指導(dǎo)主事只是對校長和教師提出建議和進(jìn)行指導(dǎo)。督學(xué)人員屬于公務(wù)員,只有服務(wù)的義務(wù),沒有將學(xué)校視為個人專屬物的權(quán)利,他們深入到學(xué)校內(nèi)部了解情況的目的不是為了監(jiān)督,而是在充分掌握情況的條件下,向?qū)W校提供服務(wù),幫助學(xué)校改進(jìn)工作。從中央到地方的督導(dǎo)部門可以說是融技術(shù)性、指導(dǎo)性、建議性和服務(wù)性為一體的職能部門。形成了視而不督、導(dǎo)而不令的現(xiàn)狀,服務(wù)性特色十分突出。在英國，教育標(biāo)準(zhǔn)局的核心哲學(xué)可以用一句座右銘表示：“以督導(dǎo)促改進(jìn)”（Improvement through Inspection）。可見，教育標(biāo)準(zhǔn)局將督導(dǎo)的核心功能定位于改進(jìn)，正如教育標(biāo)準(zhǔn)局第一任首席皇家督學(xué)薩瑟蘭（Suthland）在1992——1993學(xué)年年度報告中所言：“作為教育標(biāo)準(zhǔn)局的負(fù)責(zé)人，我有責(zé)任報告教育的質(zhì)量水準(zhǔn)、學(xué)校管理的效率，以及學(xué)生們在精神、道德社會和文化等方面的發(fā)展，但教育標(biāo)準(zhǔn)局這一機(jī)構(gòu)存在的根本目的并不是報告和問責(zé)，而是改進(jìn)學(xué)校教育，提升教育質(zhì)量。”
在我國，教育督導(dǎo)盡管也注意發(fā)揮“指導(dǎo)”的職能，但客觀的說，基本都是以“監(jiān)督”為主的，一提及教育督導(dǎo)，人們更多想到的是上級來檢查，來考核，而不是來幫助改進(jìn)工作。當(dāng)然，在我國教育管理發(fā)展的初級階段，在我國教育法制、教育督導(dǎo)制度等都還不太健全與完善的背景下，教育督導(dǎo)更多應(yīng)該發(fā)揮“監(jiān)督”的職能；也正因為教育督導(dǎo)“監(jiān)督”職能的發(fā)揮，為我國教育的改革與發(fā)展，教育質(zhì)量的提升，做出了歷史性的貢獻(xiàn)。但隨著人們對教育教學(xué)質(zhì)量重視程度的普遍提高,隨著我國教育法制與教育督導(dǎo)制度的不斷完善，教育督導(dǎo)的指導(dǎo)職能將日漸凸顯，這既是國際教育督導(dǎo)發(fā)展的趨勢使然，也是我國教育督導(dǎo)自身發(fā)展的現(xiàn)實需要。
二、教育督導(dǎo)內(nèi)容：從“督政”到“督學(xué)”轉(zhuǎn)變
從教育督導(dǎo)的具體內(nèi)容來看，一般包括督政和督學(xué)兩個方面。“督政”指的是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對下級政府、同級和下級教育行政部門及其他相關(guān)部門執(zhí)行教育法律法規(guī)和教育政策的督導(dǎo)。“督學(xué)”指的是教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)對本行政區(qū)域所管轄的各級各類學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)落實教育法律法規(guī)和教育政策的督導(dǎo)。前者督導(dǎo)的對象是政府和行政部門，后者督導(dǎo)的對象是學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)。督政與督學(xué)是辯證統(tǒng)一的，兩者共同為保障教育法律法規(guī)和教育政策的貫徹落實而服務(wù)。
在美國，有關(guān)教育投入、教育設(shè)施、教育環(huán)境等方面均有明確的立法保障，因而，教育督導(dǎo)一般不包括督政，美國教育督導(dǎo)的目的在于幫助學(xué)校和教師改進(jìn)工作，督促、建議、勸告及幫助學(xué)校解決問題，即更多地側(cè)重于督學(xué)。也因為教育督導(dǎo)內(nèi)容的這種轉(zhuǎn)變，人們甚至開始重新解釋督導(dǎo)的涵義，認(rèn)為“督導(dǎo)是對學(xué)校提供的系統(tǒng)的專業(yè)和教學(xué)服務(wù)，以協(xié)助教師改善課程及教學(xué)”。從某種意義上說，美國的教育督導(dǎo)似乎有些類似于我國各級開展的教育教研活動，美國教育督導(dǎo)對督學(xué)的強(qiáng)調(diào)可見一斑。在澳大利亞，聯(lián)邦和州政府出臺的教育發(fā)展計劃很多都是針對學(xué)校的管理者、教師、教學(xué)行政人員的工作、學(xué)生的學(xué)業(yè)成績、課程和教學(xué)等問題而提出的,一系列的教育組織和機(jī)構(gòu)也都力圖解決學(xué)校一級的教育問題，教育督導(dǎo)的重點內(nèi)容也主要是督學(xué)。而在德國，一直堅持以對學(xué)校工作的督導(dǎo)為主,督導(dǎo)的具體內(nèi)容包括：督導(dǎo)學(xué)校的規(guī)劃和建設(shè)、督導(dǎo)課程和教學(xué)、督導(dǎo)教師管理。教育督導(dǎo)的重心仍然也在督學(xué)上。
我國自1986年恢復(fù)教育督導(dǎo)制度以來，“督政”一直是教育督導(dǎo)工作的主體，無論是“兩基”評估驗收,還是“兩全”目標(biāo)的落實以及素質(zhì)教育的實施,都主要是以督政為主,重點是督導(dǎo)檢查政府貫徹執(zhí)行教育法律法規(guī)和教育政策的情況。應(yīng)該說，這種以督政為主的教育督導(dǎo)強(qiáng)化了教育督導(dǎo)的行政監(jiān)控職能，推動了基礎(chǔ)教育事業(yè)的高效發(fā)展。但隨著政府教育公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變,人民群眾對教育教學(xué)質(zhì)量的關(guān)注度與日俱增，尤其是伴隨我國新一輪基礎(chǔ)教育課程改革的深入推進(jìn)，2006年新《義務(wù)教育法》以及《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》的頒布，教育督導(dǎo)將由督政為主的“外延監(jiān)督”向以督學(xué)為主的“內(nèi)涵監(jiān)督”轉(zhuǎn)變，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)、教師隊伍建設(shè)、辦學(xué)行為、辦學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、常規(guī)管理、素質(zhì)教育實施等將成為新時期教育督導(dǎo)關(guān)注的主要內(nèi)容。
三、教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)：從依附到獨(dú)立
教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，屬于專門的教育監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)機(jī)構(gòu)，有別于教育行政主管部門。教育行政主管部門主要是運(yùn)用行政權(quán)管理教育，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)如果設(shè)置其中，就會加強(qiáng)行政權(quán)而忽視專業(yè)能力建設(shè)，從而使教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)淪為一般性的教育行政部門，或者因為附設(shè)在教育行政機(jī)構(gòu)當(dāng)中，涉入各種利益紛爭，并極有可能成為教育行政部門的附庸。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要真正發(fā)揮其監(jiān)督與指導(dǎo)職能，必須保持其相對獨(dú)立性，這也是世界各國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)變革的基本經(jīng)驗。如英國在頒布《1992年（學(xué)校）教育法》以后，就把教育標(biāo)準(zhǔn)局從原教育部獨(dú)立出來，取代原來的女王督學(xué)團(tuán)，成為一個非政府序列的政府部門，受女王主任督學(xué)領(lǐng)導(dǎo)，負(fù)責(zé)監(jiān)督和協(xié)調(diào)全國的督導(dǎo)工作，它只對議會負(fù)責(zé)，每年向議會提交教育質(zhì)量報告，而不是對教育行政部門負(fù)責(zé)。2005年6月15日,俄聯(lián)邦教育與科學(xué)部部長安德烈·富爾先科在俄聯(lián)邦杜馬會議上作了題為“教育發(fā)展主要任務(wù)”的報告。部長在介紹即將出臺的一系列法律法規(guī)中提到,必須“保證聯(lián)邦主體教育監(jiān)管部門獨(dú)立于教育主管部門和學(xué)校,以履行督察的職責(zé)”。
在中國，教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式主要有三種，即獨(dú)立模式、相對獨(dú)立模式和教育部門內(nèi)部設(shè)置模式，并由此形成了三類機(jī)構(gòu)：人大通過決議成立的人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、政府批準(zhǔn)成立的人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)、教育行政部門內(nèi)設(shè)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。目前全國31個�。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）全部成立了人民政府教育督導(dǎo)團(tuán)（室），98.5%的地（市）級建立了教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，其中91.1%是人民政府教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)。全國共有2716個縣建立了督導(dǎo)室，其中人民政府稱謂的占82.7%。這些機(jī)構(gòu)名義上是“人民政府”教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)，而實際上是教育行政主管部門的一個內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，受教育行政主管部門的領(lǐng)導(dǎo)。我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的這種設(shè)置，從體制上決定了各級教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)必然要受到同級教育行政部門的各種約束（如人、財、物、職責(zé)分工、考核、獎懲等），難以獨(dú)立開展工作，更難以對本級教育行政機(jī)關(guān)行使教育督導(dǎo)權(quán)，也更不可能去“問責(zé)”了。任何督導(dǎo)機(jī)構(gòu)要想確�？茖W(xué)、中立地開展工作，首先必須“獨(dú)善其身”，解除與督導(dǎo)對象之間的附屬與利益瓜葛。因此，我們建議教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)由人大授權(quán)、政府設(shè)置，與教育行政部門平行并隸屬于同級人民政府領(lǐng)導(dǎo)，其具體的工作機(jī)制是：政府作出決策后，教育行政部門執(zhí)行，教育督導(dǎo)部門檢查、督促其執(zhí)行情況，督導(dǎo)部門代表國家和政府履行監(jiān)督與指導(dǎo)之職能。
四、教育督導(dǎo)隊伍：從經(jīng)驗型到專業(yè)化
督導(dǎo)人員是教育督導(dǎo)工作的`具體組織者和實施者,其組成結(jié)構(gòu)和素質(zhì)水平直接影響督導(dǎo)工作的效能。大凡教育督導(dǎo)成功的國家，是與它有一支專業(yè)化水平較高的督導(dǎo)隊伍密切相關(guān)的。美國教育督導(dǎo)人員一般要求具有博士學(xué)位，并有多年教育實踐經(jīng)驗；在教育學(xué)科領(lǐng)域，設(shè)有教育督導(dǎo)博士學(xué)位，招收具有教育實踐基礎(chǔ)的學(xué)生。法國要求所有的督學(xué)需經(jīng)過法律規(guī)定的程序選拔，要具備相應(yīng)領(lǐng)域的專家資格，并規(guī)定在督學(xué)上任之前，必須接受為期兩年的專業(yè)培訓(xùn)。在加拿大，“成功的教學(xué)經(jīng)驗”是加拿大各省督導(dǎo)人員獲得任職的先決條件，早在20世紀(jì)中期就正式要求具有“碩士學(xué)位或具有同等學(xué)力的實際水平”，一般省教育督導(dǎo)員都必須經(jīng)過“嚴(yán)格的省級考試”。
我國對教育督導(dǎo)人員也提出了相應(yīng)的從業(yè)資格與要求，如1996年原國家教委印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)教育督導(dǎo)隊伍建設(shè)的幾點意見》對教育督導(dǎo)人員的學(xué)歷要求和實踐要求是： 具有大學(xué)本科（縣督學(xué)可大學(xué)�？疲┮陨蠈W(xué)歷或同等學(xué)力， 有七年以上從事教育工作的經(jīng)歷， 熟悉教育業(yè)務(wù)， 具有獨(dú)立工作的能力和一定的寫作能力。2008年《教育督導(dǎo)條例》（征求意見稿）規(guī)定教育督導(dǎo)人員的實踐要求是： 從事教育教學(xué)或者教育科研、教育行政管理工作10年以上，并經(jīng)教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)專業(yè)考核合格。但整體來看，我國教育督導(dǎo)隊伍建設(shè)存在以下問題：一是對專業(yè)化認(rèn)識不足。我國教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)多以“人民政府”的名義附設(shè)于教育行政部門，因而督導(dǎo)工作的開展主要依靠政府行政權(quán)力而非專業(yè)權(quán)威，似乎不需要太多專業(yè)支持；二是教育督導(dǎo)人員缺乏嚴(yán)格的準(zhǔn)入制度。作為一項專業(yè)工作，應(yīng)先接受嚴(yán)格的專業(yè)訓(xùn)練獲得相應(yīng)的專業(yè)知識和專業(yè)技能，經(jīng)嚴(yán)格考核確認(rèn)后，才被授予其專業(yè)資格證并持證上崗。但我國教育督導(dǎo)人員的準(zhǔn)入遵循的是“先上崗后培訓(xùn)”，即有關(guān)人員先在教育督導(dǎo)部門工作后，再去學(xué)習(xí)一段時間，通過考查，就自然獲得了教育督導(dǎo)資格證；三是缺乏系統(tǒng)的、專業(yè)化培訓(xùn)。目前，全國只有北京師范大學(xué)和華東師范大學(xué)等少數(shù)幾所大學(xué)培訓(xùn)有關(guān)教育督導(dǎo)人員，大多數(shù)督導(dǎo)人員專業(yè)訓(xùn)練缺乏，經(jīng)驗型督導(dǎo)成份居多。教育督導(dǎo)工作迫切需要具備特定知識結(jié)構(gòu)、技術(shù)技能、理論修養(yǎng)的主體來承擔(dān)，如何制訂嚴(yán)格的教育督導(dǎo)人員的資格、職級、標(biāo)準(zhǔn)、任用、培訓(xùn)和發(fā)展等制度，這是我國教育督導(dǎo)隊伍建設(shè)的主要努力方向。
五、教育督導(dǎo)實施：從主觀性到法制化
如前所敘，教育督導(dǎo)要履行監(jiān)督、檢查、評估、指導(dǎo)的職能，如何履行這些職能？以什么方式、什么程序、什么標(biāo)準(zhǔn)來“督”來“導(dǎo)”，由什么機(jī)構(gòu)來督導(dǎo)，顯然，對這些問題的回答，都不是建立在個人主觀意志基礎(chǔ)之上的。毫不夸張的說，一個國家教育督導(dǎo)的科學(xué)化、制度化、法治化程度，直接決定著教育督導(dǎo)的質(zhì)量與水平，并進(jìn)而影響著一個國家的教育改革與發(fā)展。